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En février 2020, le taux de chômage aux États-Unis était de 3,5%. En mai 2020, il s'élevait à 13,3%. Le taux de chômage des travailleurs noirs était encore plus élevé de 16,8%. Le chômage des femmes a dépassé celui de l'ensemble des hommes, parmi les travailleurs noirs et les travailleurs blancs. L'ajustement des erreurs de classification associées à la pandémie de coronavirus augmenterait le taux global d'environ 3 points de pourcentage. Les pertes d'emplois ont été concentrées chez les travailleurs à faible revenu et dans les secteurs qui dépendent d'une proximité physique étroite. En mars et avril, l'emploi dans le secteur des loisirs et de l'hôtellerie a diminué de près de la moitié; c'est-à-dire qu'il y avait deux fois moins de personnes travaillant dans ce secteur en mai que quelques mois auparavant.
L'émergence du nouveau coronavirus qui cause la maladie COVID-19 a conduit à cet effondrement de l'activité économique. Cette récession est unique en ce qu'elle a été causée par une pandémie mondiale, mais elle partage également de nombreuses caractéristiques avec la récession typique. Une chose en particulier: nous savons que certaines politiques soutiendront l'économie américaine pendant que nous œuvrons à la reprise. Les stabilisateurs automatiques – des programmes qui s'intensifient automatiquement en période de récession et qui diminuent pendant les booms pour stabiliser l'économie – jouent un rôle essentiel dans la lutte contre chaque récession.
En mai 2019, Equitable Growth et le Hamilton Project ont publié Prêt pour la récession, qui contenait six propositions sur les stabilisateurs automatiques. Ce dossier examine le rôle critique que les stabilisateurs automatiques peuvent jouer dans le contexte de la récession actuelle et des ralentissements futurs. Le mémoire explique d'abord ce qu'est une récession, quel rôle les politiques publiques jouent dans la lutte contre les récessions, puis quelques différences importantes entre cette récession et les récessions précédentes. Enfin, le dossier explique pourquoi le Congrès devrait étendre et réformer les stabilisateurs automatiques existants aux États-Unis.
Qu'est-ce qu'une récession?
Une récession est un déclin généralisé de l'activité économique à travers le pays. Cette définition générale laisse cependant une large place à l'interprétation, et il n'y a pas de règle stricte pour déterminer l'ampleur de la baisse d'activité ou le nombre de mesures différentes de l'activité économique à abaisser. En identifiant les récessions, les économistes recherchent des diminutions des mesures d'activité telles que la production, le revenu personnel, l'emploi, les dépenses de consommation et les ventes au détail, ainsi que des augmentations de mesures telles que le taux de chômage. (Voir figure 1.)
Figure 1
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Ces mesures de l'activité économique sont mieux comprises comme des manières différentes de considérer la même économie plutôt que comme des mesures entièrement distinctes de différentes choses. Si des travailleurs sont mis à pied pendant une récession, ils apparaissent comme des chômeurs lors du calcul du taux de chômage et comme une réduction de l'emploi lors du calcul de l'emploi total. La production qu'ils ne produisent plus apparaît comme une réduction de la production, et le revenu qu'ils ne gagnent plus apparaît comme une baisse du revenu personnel. La variation de chaque statistique différera en fonction de ce qu'elle mesure exactement, mais la baisse de chaque statistique est une manifestation des mêmes pertes d'emplois sous-jacentes.
La définition officielle d'une récession est la période où l'activité économique diminue. Une expansion, ou reprise, se produit lorsque l'activité économique augmente. Cette définition formelle d'une récession, cependant, ne rend pas compte de l'ampleur de la souffrance économique, qui est généralement le résultat du niveau déprimé de l'activité économique, et non du taux de changement.
Le chômage, par exemple, reste généralement élevé longtemps après la fin d'une récession. La grande récession s'est terminée en juin 2009, selon la définition officielle, mais le chômage a culminé en octobre 2009 et est resté plus élevé en 2012 qu'il ne l'était pendant la majeure partie de la récession. (Voir figure 2.)
Figure 2
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La persistance de la souffrance après la fin d'une récession selon la définition formelle est essentielle pour comprendre la récession actuelle. Le Bureau national de recherche économique a récemment annoncé sa détermination à ce que la récession commence en février 2020. Le taux de chômage a grimpé entre février et avril, passant de 3,5% à 14,7%, avant de retomber à 13,3% en mai. Il est possible, bien que cela ne soit certainement pas garanti, que la baisse de l'activité se soit concentrée sur ces 2 mois. La récession formelle pourrait être à la fois extrêmement courte et extrêmement forte.
Pourtant, même si cela s'avère vrai, il est certain que la souffrance persistera longtemps après la fin de la récession officielle. De plus, il existe des risques importants que cela ne soit pas le cas, notamment si le Congrès autorise l'expiration des secours critiques promulgués en mars et avril au cours des prochains mois ou si les mesures de santé publique ne sont pas en mesure de contrôler la propagation du COVID-19.
Pour cette raison, le terme récession est également souvent utilisé pour désigner la période d'activité déprimée plus longue qui persiste après la fin de la récession formelle, même si la définition officielle d'une récession se limite à la période de déclin de l'activité économique.
La définition des récessions en termes d'indicateurs économiques agrégés masque également des expériences disparates pour différentes populations. Comme indiqué ci-dessus, le taux de chômage a atteint un sommet en octobre 2009 après la fin de la Grande Récession quelques mois plus tôt. Ce pic du chômage global a coïncidé avec le pic des travailleurs blancs, mais le pic des travailleurs noirs n'a été atteint qu'en mars 2010, 6 mois plus tard. De même, le pic pour les hommes s'est produit en octobre 2009, mais le pic pour les femmes n'a été atteint qu'en novembre 2010.
La douleur économique des récessions aggrave les inégalités raciales de longue date. Les taux de chômage des travailleurs noirs et latins sont toujours plus élevés que les taux de chômage des travailleurs blancs. Pendant les récessions, les augmentations du taux de chômage sont toujours plus importantes pour les travailleurs noirs et latinx que pour les travailleurs blancs. De plus, la richesse est une source essentielle de soutien pour les travailleurs qui perdent leur emploi pendant une récession, mais les ménages noirs et latins ont moins de richesse que les ménages blancs.
Enfin, l'activité économique n'est pas une fin en soi. Ce qui compte vraiment dans l'activité économique, c'est le rôle qu'elle joue dans la détermination du niveau de vie des familles. Autrement dit, le préjudice économique causé par une récession n'est pas la baisse du produit intérieur brut ni aucune des autres mesures utilisées pour identifier une récession. Le mal est la baisse du niveau de vie des familles.
Cette distinction est relativement peu importante lorsque l'on pense aux dommages résultant d'une récession sans action politique, car une récession entraîne simultanément une baisse de l'activité économique et du niveau de vie. Mais il est essentiel pour comprendre la réponse politique. Les politiques publiques peuvent avoir différents impacts sur le niveau de vie et l'activité économique. Les restrictions aux activités commerciales, par exemple, peuvent réduire l'activité économique tout en augmentant le niveau de vie en réduisant la propagation des maladies. L'orientation appropriée des politiques publiques est le niveau de vie, et non l'activité économique en soi.
Quel est le rôle des politiques publiques en période de récession?
Pendant une récession, il devient plus difficile pour les gens de trouver (et de conserver) des emplois et des opportunités commerciales. La réponse politique peut apporter un soulagement direct, modérer le déclin de l'activité économique et accélérer la reprise. Les politiques sont généralement classées en politiques fiscales ou politiques monétaires. La réponse de la politique budgétaire consiste en des modifications de la fiscalité et des dépenses. La réponse de la politique monétaire consiste en des mesures prises par la Réserve fédérale par le biais et sur les marchés financiers, comme influencer les taux d'intérêt et les prêts.
Sur le plan budgétaire, les programmes publics apportent un soulagement essentiel aux personnes touchées par une récession et raccourcissent la récession elle-même. Les programmes qui augmentent automatiquement pendant les récessions et diminuent pendant les expansions sont connus comme des stabilisateurs automatiques, et bon nombre des programmes d’assurances sociales et de filets de sécurité les plus connus aux États-Unis fonctionnent comme des stabilisateurs automatiques.
L'assurance-chômage fournit de l'argent aux personnes qui perdent leur emploi sans faute de leur part, les aidant à maintenir leur niveau de vie. Même dans des périodes relativement bonnes, certains travailleurs perdent leur emploi et l'assurance-chômage joue ce rôle. Dans les moments difficiles, l'assurance-chômage continue de jouer ce rôle tout en court-circuitant le processus par lequel les coupes dans les dépenses des nouveaux chômeurs se répercutent sur des dépenses réduites dans d'autres secteurs, entraînant à leur tour encore plus de pertes d'emplois. L'assurance-chômage augmente automatiquement pendant les récessions et diminue pendant les expansions. (Voir figure 3.)
figure 3
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L'assurance-chômage est peut-être le stabilisateur automatique le plus important, mais il est loin d'être le seul. Medicaid fournit une assurance maladie aux familles à faible revenu, augmentant automatiquement pendant les récessions, lorsque les revenus baissent et que davantage de familles deviennent éligibles. Le programme complémentaire d'aide nutritionnelle aide les familles à faible revenu à acheter de la nourriture et, comme Medicaid, se développe pendant les récessions lorsque les revenus baissent.
En plus des stabilisateurs automatiques, le Congrès réagit souvent aux récessions en adoptant des politiques supplémentaires spécifiques à la récession. Ces nouvelles politiques sont appelées politiques fiscales discrétionnaires, car elles sont adoptées à la discrétion du Congrès. L'American Recovery and Reinvestment Act de 2009 est un exemple de politique discrétionnaire. Le Recovery Act a amélioré l'assurance-chômage, réduit les impôts et fourni un soutien financier aux gouvernements des États et locaux, y compris une augmentation des paiements Medicaid, entre autres politiques.
En plus de la réponse de la politique budgétaire, la Réserve fédérale réagit aux récessions à l'aide d'outils de politique monétaire et financière, ce qui facilite l'emprunt d'argent aux particuliers et aux entreprises. La logique est que cette réponse empêchera les particuliers et les entreprises incapables d'emprunter des fonds de faire faillite et encouragera les particuliers et les entreprises à contracter des emprunts pour soutenir leurs achats et leurs investissements, ce qui accélérera la demande pour inverser la contraction économique.
L'outil traditionnel de politique monétaire est le contrôle du taux des fonds fédéraux, qui est le taux d'intérêt auquel les banques se prêtent de l'argent du jour au lendemain. Au cours des dernières décennies, la Réserve fédérale a réduit le taux des fonds fédéraux pendant les récessions et l'a augmenté pendant les expansions. (Voir la figure 4.) Ces changements dans le taux des fonds fédéraux rendent l'emprunt moins cher pendant les récessions et plus cher pendant les expansions.
Figure 4
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Dans la Grande Récession et la récession actuelle, le contrôle du taux des fonds fédéraux a été insuffisant pour faire face pleinement à la récession. Pendant et après la Grande Récession, la Réserve fédérale a fixé le taux à presque zéro pendant 7 ans. En partie pour cette raison, la Réserve fédérale s'est de plus en plus appuyée sur d'autres outils, tels que les programmes de prêts et les achats d'actifs, pour stabiliser également l'économie. Ces programmes visent à garantir que la détérioration des conditions des marchés financiers ne crée pas de tensions supplémentaires pour les employeurs des secteurs public et privé, exacerbant davantage la récession.
En quoi cette récession est-elle différente?
La récession des coronavirus présente de nombreuses similitudes avec les récessions précédentes, mais elle est également différente à certains égards clés. Premièrement, cette récession s'est produite à une vitesse sans précédent en raison de l'émergence soudaine et de la propagation du nouveau coronavirus. Deuxièmement, le virus a rendu l'activité économique plus dangereuse. Troisièmement, parce que la récession a été causée par un virus, le déclin de l'activité économique s'est produit parallèlement à une augmentation de la morbidité et de la mortalité.
Le début de la récession du coronavirus a été soudain. En février 2020, le chômage aux États-Unis était de 3,5%. L'emploi était de 152 millions. Au cours de la semaine se terminant le 14 mars, 250 000 personnes ont déposé une demande d'assurance-chômage. Puis, la récession a commencé. La semaine suivante, 2,9 millions de personnes ont déposé une demande d'assurance-chômage – de loin le nombre le plus élevé jamais enregistré et trois fois plus élevé que la semaine la plus élevée de la Grande Récession. La semaine suivante, 6 millions de personnes ont déposé une demande d'assurance chômage. Et les dépôts se sont poursuivis à un rythme historique depuis lors, avec plus de 40 millions de demandes depuis la mi-mars. (Voir figure 5.)
Figure 5
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La rapidité de la récession du coronavirus contraste fortement avec les récessions en général. En règle générale, le chômage est un indicateur en retard; c'est-à-dire qu'elle augmente à mesure que les entreprises licencient des travailleurs au fil du temps. Par exemple, en décembre 2007, mois du début de la grande récession, le taux de chômage était de 5%. Alors que les conséquences de la crise financière se propageaient à l'ensemble de l'économie, il a fallu 8 mois pour que le taux de chômage augmente de 1 point de pourcentage et 4 mois supplémentaires pour augmenter d'un deuxième point de pourcentage. En revanche, le taux de chômage a augmenté de 11 points de pourcentage en 2 mois lors de la récession des coronavirus.
La vitesse à laquelle la récession actuelle a commencé apparaît également dans les données sur les dépenses de consommation et l'emploi. Les dépenses en voyages, achats et divertissements ont chuté en quelques semaines. Dans l'ensemble, les dépenses de consommation ont diminué de 19,6% entre février 2020 et avril 2020. L'emploi, en particulier dans les emplois impliquant une proximité physique étroite, a également fortement baissé. Environ la moitié des emplois dans les loisirs et l'hôtellerie ont été perdus en mars et avril.
Cela nous amène au deuxième trait distinctif de cette récession: le coronavirus a rendu l'activité économique plus dangereuse. Dans toute autre récession, avoir la chance de garder son emploi est presque certainement une bonne chose, mais dans la récession actuelle, c'est plus compliqué. Le fait d'avoir la chance de conserver votre emploi signifie que vous êtes beaucoup plus susceptible d'avoir maintenu vos revenus, mais si vous ne pouvez pas effectuer votre travail à distance, c'est également un facteur de risque d'exposition au coronavirus.
Aux États-Unis, les schémas existants de ségrégation professionnelle jouent un rôle essentiel pour déterminer qui est blessé – et de quelles manières – par cette caractéristique unique de la récession des coronavirus. Le chômage des travailleurs de Latinx, qui sont surreprésentés dans les loisirs et l'hospitalité, a plus augmenté que pour les travailleurs noirs et blancs. Le chômage des travailleurs noirs, qui affichait le taux de chômage le plus élevé avant la récession mais qui sont surreprésentés dans les emplois essentiels, a augmenté de façon spectaculaire mais dans une moindre mesure.
Le danger accru de l'activité économique modifie les objectifs de la réponse politique. Une récession typique ne change pas l'analyse coûts-avantages du travail. Dans la récession du coronavirus, les coûts et avantages relatifs du travail ont changé pour de nombreux emplois. Cette caractéristique unique de la récession du coronavirus a obligé les décideurs politiques à agir de manière inhabituelle. À travers le pays, les États et les villes interdisent de nombreux types d'activités économiques pour arrêter la propagation du coronavirus, fermant les entreprises et demandant – dans certains cas obligeant – les gens à maintenir une plus grande distance physique les uns des autres.
En principe, ces ordres de fermeture auraient pu provoquer la récession. Pourtant, les fermetures d'État ne semblent être responsables que d'une partie modeste de la baisse de l'activité économique. L'activité économique a commencé à baisser dans les États à fermeture anticipée avant le début des fermetures – et cet écart est encore plus prononcé dans les États à fermeture tardive. En d'autres termes, les personnes et les organisations ont commencé à réagir aux risques associés au coronavirus avant que les ordonnances de l'État n'entrent en vigueur. En outre, une baisse similaire de l'activité économique est observée dans les États qui n'ont pas émis d'ordonnance formelle de séjour à domicile. Pour la même raison, même si les commandes publiques ont été assouplies, l'activité économique est restée sensiblement déprimée.
Étant donné que le coronavirus rend l'activité économique plus dangereuse, un élément central de la réponse politique dans cette récession devrait être de rendre les emplois et autres activités de la vie économique plus sûrs. Inutile de dire que, dans une récession typique, ce n'est pas une préoccupation de la même manière. En reconfigurant notre vie économique pour améliorer la sécurité, nous jetons les bases d'une future expansion économique. Plus nous tardons à nous attaquer à cette tâche et moins nous nous concentrons sur elle, plus les conséquences de la pandémie de coronavirus seront graves.
Le troisième et dernier trait distinctif de la récession des coronavirus est l'augmentation correspondante de la mortalité et de la morbidité imputables au virus qui a provoqué la récession. Aux États-Unis, plus de 115 000 personnes sont décédées des suites de COVID-19 et plus de 2 millions de personnes ont été confirmées infectées. De plus, il reste beaucoup de choses que nous ne savons pas sur le virus et la maladie qu'il provoque, y compris la durée pendant laquelle les effets de COVID-19 persisteront chez ceux qui se rétablissent et leur gravité par la suite.
Les inégalités existantes continuent de façonner les conséquences sanitaires du coronavirus et du COVID-19. De graves épidémies se sont produites et continuent de se produire dans les prisons, les maisons de soins infirmiers et autres établissements de soins, ainsi que sur les lieux de travail tels que les usines de conditionnement de viande. Les taux de mortalité des Noirs et des Latinx dépassent de loin ceux des Blancs, en particulier aux plus jeunes. Ces différences reflètent probablement, en partie, le fait que de nombreux emplois qui reposent sur une proximité physique étroite et qui ont été jugés essentiels sont occupés par des travailleurs Black et Latinx, comme indiqué ci-dessus.
Comment les décideurs politiques ont-ils réagi à la récession du COVID-19?
Parce que la récession COVID-19 est causée par l'émergence d'un nouveau virus, la réponse la plus importante à la crise est la réponse de santé publique. Mais la réponse de l'administration Trump a été inefficace et mal gérée. Les États-Unis ont pris du retard sur les tests tout au long de 2020, ce qui a contribué à la propagation non détectée du nouveau coronavirus.
L'administration n'a pas non plus réussi à faciliter une réponse coordonnée à la crise en termes de gestion des chaînes d'approvisionnement, d'organisation ou de direction de la production des fournitures nécessaires, ou de fournir des orientations claires aux personnes et aux entreprises sur les mesures de santé et de sécurité appropriées. De nombreux journalistes ont fourni des comptes rendus détaillés de cette réponse inefficace du pouvoir exécutif. Cet échec a exacerbé la propagation du virus, aggravé la récession et sapé la reprise.
Pour sa part, le Congrès a adopté quatre projets de loi majeurs en réponse à la crise COVID-19 que le président Donald Trump a promulgué. Le 6 mars, la loi sur les crédits supplémentaires pour la préparation et la réponse aux coronavirus est arrivée; puis, la Loi sur la réponse aux coronavirus de la famille d'abord le 18 mars; puis, la loi du 27 mars sur l'aide, les secours et la sécurité économique des coronavirus ou CARES; puis, le 24 avril, le Paycheck Protection Program et le Health Care Enhancement Act.
La Loi sur les crédits supplémentaires pour la préparation et la réponse aux coronavirus a fourni des crédits d'urgence aux agences fédérales pour répondre à la crise et a modifié les règles de Medicare pour les services de télésanté. Le prix à payer n'était que de 8 milliards de dollars – de loin la plus petite législation d'intervention.
Le Families First Coronavirus Response Act a fourni une réponse plus substantielle. La législation obligeait les assureurs publics et privés à fournir gratuitement des tests de coronavirus, à augmenter le financement de Medicaid pour les États, à créer un programme de congés payés pour les employeurs de plus de 50 et moins de 500 employés, à fournir un financement supplémentaire pour payer les prestations SNAP, à fournir un financement administratif Des programmes d'assurance-chômage et des crédits supplémentaires à diverses fins. Le coût estimé était de 192 milliards de dollars.
La principale réponse législative fédérale est venue avec la Loi CARES. Il avait un prix de 1,7 billion de dollars. (On estime que la législation augmente le déficit fédéral de 1,7 billion de dollars; elle est parfois décrite comme un ensemble de 2,2 billions de dollars, car il s'agit du montant brut des dépenses, des réductions d'impôt et des garanties de prêt.) Cette législation offrait des paiements directs à la plupart des familles, fortement mais a temporairement augmenté les prestations d'assurance-chômage et élargi l'admissibilité au programme, créé plusieurs programmes de prêts aux entreprises, et réduit et reporté une gamme de taxes professionnelles, entre autres dispositions.
Enfin, environ un mois plus tard, le Paycheck Protection Program et le Health Care Enhancement Act ont fourni des fonds supplémentaires pour le Paycheck Protection Program (l'un des programmes de prêts aux petites entreprises créés par la CARES Act), des fonds supplémentaires pour les prestataires de soins de santé et des crédits supplémentaires.
La Réserve fédérale a également pris des mesures sans précédent pour faire face aux retombées économiques dues à la pandémie de coronavirus. La Fed a abaissé le taux cible des fonds fédéraux de 1,5 point de pourcentage en deux étapes en mars. Il a également annoncé un engagement à durée indéterminée d'acheter des titres du Trésor, des titres adossés à des créances hypothécaires et des titres adossés à des créances hypothécaires commerciales. Il a également créé et élargi plusieurs programmes qui prêtent aux institutions du secteur financier afin de garantir le bon fonctionnement des marchés financiers.
En outre, la Fed a créé de nouveaux programmes qui prêtent directement aux entreprises, en s'appuyant en partie sur des fonds appropriés par le Congrès dans la loi CARES à cet effet, et a commencé à prêter directement aux gouvernements des États et locaux. Enfin, la Fed prête des dollars aux banques centrales étrangères.
Pourquoi le Congrès devrait-il étendre les stabilisateurs automatiques?
Personne ne sait avec certitude combien de temps durera la récession du coronavirus ou exactement sa gravité. L'incertitude qui existerait face à toute récession est aggravée par l'incertitude quant à la nature et aux conséquences du coronavirus lui-même, y compris le nombre de personnes qui mourront du COVID-19 maintenant et à l'avenir, la santé à court et à long terme les impacts du virus sur ceux qui se rétablissent, le rythme auquel les traitements et les vaccins seront développés et la qualité de la réponse de santé publique.
Comme pour toute réponse de politique budgétaire, les stabilisateurs automatiques soutiennent les revenus et les dépenses des ménages pendant les récessions. Mais surtout, les stabilisateurs automatiques se poursuivent aussi longtemps qu'ils sont nécessaires sans nécessiter de nouvelles mesures législatives. Si la récession est plus profonde et plus longue, alors la réponse augmente. Si la récupération est plus rapide, la réponse diminue.
La récession des coronavirus est le ralentissement économique le plus grave depuis la Grande Dépression. Pourtant, les dispositions clés de la réponse du Congrès à la pandémie devraient expirer ou n'ont été rendues disponibles que pour un montant fixe. L'augmentation de 600 $ des prestations hebdomadaires d'assurance-chômage expire fin juillet, par exemple, et les gouvernements des États et des collectivités locales sont confrontés à une crise budgétaire imminente, mais n'ont reçu qu'une modeste aide.
Le Congrès devrait mettre en place un ensemble permanent de stabilisateurs automatiques qui poursuivent l'aide aussi longtemps que les conditions économiques le justifient. Dans Prêt pour la récession, Equitable Growth et le Hamilton Project ont publié six propositions pour étendre et réformer les stabilisateurs automatiques, y compris des propositions de paiements directs, un financement anticyclique de Medicaid pour les États, des changements dans l'assurance-chômage et des changements dans le programme complémentaire d'aide à la nutrition. Ces propositions devraient guider la réponse législative à l'avenir.
Conclusion
Les États-Unis connaissent actuellement une grave récession attribuable à l'émergence d'un nouveau virus. Le chômage a bondi à un rythme record et la vie quotidienne a rapidement changé de façon radicale. Les décideurs politiques ont répondu rapidement mais insuffisamment. Leur réponse a déclenché le pire de la récession à ce point, mais le Congrès devrait agir immédiatement pour étendre les secours nécessaires et les rendre automatiques en les liant directement aux conditions économiques.
