L’UE dispose d’une opportunité stratégique de rapprocher les Balkans occidentaux du marché unique. Mais il risque de perdre son influence si ses promesses d’élargissement ne sont pas suivies de mesures concrètes. Alors que la Chine étend sa présence économique, notamment en Serbie, le sommet du Conseil européen d’octobre devrait offrir aux pays candidats une voie plus claire vers l’intégration, avec des délais crédibles et des avantages dont ils peuvent bénéficier avant l’adhésion.
Les examens de la politique pré-élargissement de la Commission européenne, présentés le 6 octobre, visent à préparer à la fois l'UE et les pays candidats à d'éventuelles adhésions dans les années à venir, notamment le Monténégro, l'Albanie, la Moldavie et l'Ukraine. L’une des propositions est l’intégration progressive dans le marché unique : ouvrir certaines parties de l’économie de l’UE aux candidats à mesure qu’ils entreprennent des réformes, plutôt que de les faire attendre leur adhésion.
Cette approche s'appuie sur le plus grand avantage de l'UE : la taille de son marché et la profondeur de ses liens économiques. Les examens introduisent également une condition géopolitique plus explicite, appelant à un alignement sur les objectifs de politique étrangère de l’UE. La préoccupation est que des concurrents stratégiques pourraient exploiter les liens avec les pays candidats pour accéder à des technologies ou à des informations sensibles.
Le sommet devrait transformer ces idées en une offre globale pour les Balkans occidentaux. Cela signifie aller au-delà des initiatives sectorielles isolées pour adopter des feuilles de route claires, des calendriers réalistes et des récompenses tangibles pour la réforme. Sans un processus plus crédible, l'UE risque de permettre à ses concurrents de façonner l'avenir économique et politique de la région.
L’UE est en tête économiquement, mais ses concurrents gagnent du terrain
L’élargissement ne consiste plus seulement à étendre les règles et les institutions de l’UE. Il s’agit également de protéger les intérêts économiques et l’influence politique de l’Europe. Une étude récente de l'ECIPE et du Balkans in Europe Policy Advisory Group (BiEPAG) montre comment la concurrence géoéconomique est devenue un facteur de plus en plus important dans les Balkans occidentaux. La stratégie d'élargissement de l'UE doit refléter ce changement.
La Chine, la Russie, la Turquie et les pays du Golfe cherchent à exercer leur influence par le biais des investissements, du commerce, des relations politiques et des liens culturels. Une mauvaise gouvernance et des intérêts politiques locaux peuvent faciliter l’accès des acteurs extérieurs. L'UE reste le partenaire économique dominant de la région, mais la lenteur des progrès en matière d'élargissement et un engagement politique incohérent ont laissé des ouvertures à d'autres.
L’indice d’interconnectivité géoéconomique (GEOII), qui mesure la force relative des liens commerciaux, financiers et politiques entre l’UE, les puissances concurrentes et les pays voisins, illustre cette tension. Le graphique 1 montre que l’UE reste en tête en matière de relations financières avec les Balkans occidentaux en 2023. La Russie et les États-Unis ont une présence relativement limitée dans les indicateurs présentés, tandis que la Chine est devenue un concurrent plus important.
Figure : Connexions financières avec les Balkans occidentaux, par puissance externe (2023)Source : GEOII. The index ranges from 0 (least interconnected) to 100 (most interconnected). Voir https://geoii.eu/start.
La Chine présente un défi à long terme particulièrement complexe. Ses activités d’investissement sont étroitement liées à des intérêts stratégiques plus larges, tandis que l’UE doit également gérer ses propres relations économiques avec Pékin. Le rôle de la Chine dans la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine et sa rivalité avec les États-Unis ajoutent aux enjeux géopolitiques.
Les entreprises chinoises peuvent rivaliser fortement pour les marchés publics, soutenues dans certains cas par le financement de l’État et par les différences en matière de normes du travail et environnementales. L’investissement peut apporter les infrastructures et les capitaux nécessaires, mais les projets qui manquent de transparence ou affaiblissent les normes réglementaires peuvent également rendre plus difficile l’alignement sur les règles de l’UE. De telles dépendances peuvent persister même après l'adhésion.
La Serbie montre où la concurrence est la plus intense
L’influence croissante de la Chine n’est pas répartie également dans les Balkans occidentaux. Elle est particulièrement prononcée en Serbie, destination majeure des projets associés à l’initiative « la Ceinture et la Route ». Belgrade a cherché à tirer profit de ses relations avec l’UE, les États-Unis et les puissances non occidentales. Elle entretient également des liens étroits avec la Russie, notamment à travers des réseaux politiques, médiatiques et religieux, tandis que son partenariat stratégique avec la Chine comprend un accord de libre-échange.
L’implication chinoise couvre les infrastructures de transport, l’industrie lourde, les mines, la technologie et l’énergie, souvent soutenue par des prêts des banques d’État chinoises. Ces activités touchent de plus en plus des secteurs revêtant une importance stratégique particulière pour l’UE : l’énergie, la sécurité, la connectivité numérique et les matières premières critiques.
Les chiffres du GEOII mettent en évidence l’ampleur du changement. Entre 2013 et 2023, le score de l'UE en matière de capitaux d'investissement nouveaux en Serbie a chuté de 34 points d'indice, tandis que celui de la Chine a augmenté de 61. Pour les capitaux promis dans des projets d'infrastructures nouveaux, l'UE a chuté de 50 points et la Chine en a gagné 45. Il s'agit de changements dans les scores de l'indice, et non de changements en pourcentage dans les volumes d'investissement. Ils soulignent néanmoins un changement substantiel dans l’engagement financier relatif.
Tableau : Évolution de l'engagement financier avec la Serbie, 2013-2023 (points de l'indice GEOII)
Source : GEOII.
D’autres pouvoirs comptent également, même si leurs rôles diffèrent. L’empreinte économique directe de la Russie a diminué au cours de la dernière décennie, mais Moscou continue de chercher à influencer le pays par le biais de la désinformation, de ses liens religieux et de ses réseaux politiques. Les investissements des Émirats arabes unis en Serbie, en Albanie et au Monténégro ont suscité des critiques en raison du contrôle limité du public. Des questions ont également été soulevées concernant les projets d'investissements liés aux États-Unis, notamment dans les infrastructures gazières en Bosnie-Herzégovine, et leur compatibilité avec les priorités de réforme de l'UE.
La présence croissante de la Turquie est généralement plus compatible avec les objectifs de l'UE, compte tenu de son adhésion à l'OTAN et de son statut formel de candidat à l'UE. Pourtant, des liens économiques plus étroits peuvent également créer des dépendances, et le recul démocratique en Turquie soulève des questions sur les implications à long terme pour la gouvernance dans la région.
Une offre d'élargissement crédible est l'atout le plus important de l'UE
L’UE dispose toujours d’un levier économique plus important dans les Balkans occidentaux que n’importe lequel de ses concurrents. L’accès au marché unique constitue une puissante incitation à la réforme. Mais cet effet de levier dépend de la capacité des pays candidats à croire que l’UE tiendra ses promesses.
La Commission a déjà présenté une intégration plus étroite du marché unique comme élément central de son plan de croissance pour les Balkans occidentaux. Les progrès n’ont pas encore été à la hauteur de l’ambition de cette promesse. De nouvelles annonces sans suite pratique ne feraient qu’aggraver les doutes sur le processus d’élargissement.
Il existe désormais une dynamique politique en faveur d’une intégration plus rapide dans certains secteurs. La Commission et les États membres devraient l’utiliser pour construire un cadre cohérent plutôt qu’un ensemble d’initiatives déconnectées. Les pays candidats doivent savoir quelles réformes déboucheront sur quels avantages, quand la participation aux programmes et institutions de l’UE pourra commencer, et comment l’intégration progressive mènera à une éventuelle adhésion. La participation d’observateurs pourrait constituer une première étape dans les domaines appropriés.
Cette approche doit également tenir compte des différences de préparation à travers la région. Les avantages devraient récompenser les progrès sans créer de divisions permanentes entre les pays candidats. De même, un accès plus approfondi devrait aller de pair avec un alignement plus fort sur les règles de l’UE et les priorités de politique étrangère, en particulier dans les secteurs sensibles.
Le sommet d’octobre devrait donc déboucher sur un engagement politique soutenu par les États membres, avec des étapes claires et des gains économiques visibles. Une voie crédible vers l’intégration renforcerait les incitations à la réforme, limiterait la marge de manœuvre des concurrents stratégiques pour exploiter l’incertitude et contribuerait à protéger l’intégrité du marché unique. L'élargissement n'est pas simplement une concession faite aux voisins de l'UE. Bien réalisé, il s’agit d’un investissement dans la sécurité économique et l’influence géopolitique de l’Europe.
