Dr Anna Jerzewska, fondatrice de Trade & Borders
Le commerce international évolue et l’UE, comme toutes les autres grandes économies, se demande comment réagir à l’évolution des dynamiques et aux tensions croissantes. La politique douanière évolue également, entraînant moins de flexibilité et des règles plus strictes.
La position de longue date de l'UE en tant que défenseur d'un commerce fondé sur des règles devient difficile à maintenir. Les droits de douane américains ont provoqué un détournement des échanges commerciaux et ont eu un impact sur les chaînes d’approvisionnement mondiales. La surcapacité chinoise dans des secteurs comme l’acier, la chimie et les véhicules électriques continue de croître, ce qui suscite des inquiétudes en matière de sécurité économique. Les défis du système commercial multilatéral sous l’égide de l’OMC et de son Organe d’appel continuent d’affaiblir le système commercial multilatéral.
L’UE dispose d’une large boîte à outils pour relever ces défis, depuis les droits antidumping et compensateurs et les sauvegardes jusqu’au règlement sur les subventions étrangères et à l’instrument anticoercition, qui n’a pas encore été utilisé. Les outils existants sont renforcés, comme le montre le nouveau régime sidérurgique, et de nouveaux sont en discussion. De nouvelles politiques industrielles émergent, telles que les exigences « Made in Europe » du projet de loi sur l’accélérateur industriel.[1] Le débat sur un équivalent européen de la section 301 américaine ou un « bouton rouge » s’est accéléré et, en octobre 2026, la France et l’Allemagne ont appelé à un instrument de réponse rapide contre les pratiques de distorsion du marché et la surcapacité.[2] Alors que le nombre d'enquêtes de défense commerciale augmente dans l'UE, quel est le rôle des contrôles douaniers et aux frontières pour garantir la mise en œuvre des objectifs de politique commerciale de l'UE ?
À l’instar du commerce, les règles douanières internationales ont été élaborées au fil du temps, souvent dans des circonstances différentes, et se sont adaptées à l’évolution des circonstances. Un exemple récent est la suppression du seuil de minimis pour le commerce électronique. Cette mesure de facilitation des échanges a été introduite pour économiser le temps et les coûts liés au dédouanement des colis de valeur négligeable. Au fil du temps, les volumes du commerce électronique ont augmenté au point que les autorités douanières de l’UE ont estimé que l’exonération faussait les règles du jeu équitables. Le seuil a été supprimé en juillet 2026.
Les douanes, ou du moins certains de leurs éléments, peuvent agir comme une barrière non tarifaire. Même s’il ne s’agit pas en soi d’une mesure de défense commerciale, elle peut être utilisée d’une manière qui reflète et soutient certains des objectifs de défense commerciale. Et d'une certaine manière, au cours des deux dernières années, nous avons observé comment l'interprétation des règles douanières évolue pour suivre la politique commerciale de l'UE au sens large. La mise en œuvre et l’interprétation des règles douanières par les autorités douanières nationales et les tribunaux de l’UE deviennent de plus en plus strictes. C'est une tendance constante mais indéniable.
Quand les décisions relatives à la chaîne d’approvisionnement se transforment en un évitement des droits de douane
Un exemple désormais assez célèbre est l’affaire Harley-Davidson Europe et Neovia Logistics Services International relative aux règles d’origine non préférentielles.[3] Les règles non préférentielles sont utilisées par les mesures de défense commerciale pour décider de quel pays provient le produit et si des taxes supplémentaires sont dues.
L’article 60, paragraphe 2, du Code des douanes de l’Union exige qu’un produit subisse une transformation substantielle « économiquement justifiée » pour être considéré comme originaire. Cela a été défini comme le fait de ne pas contourner les tarifs douaniers et les mesures de défense commerciale de l’UE.[4] Mais quand envisage-t-on qu’une décision relative à la chaîne d’approvisionnement contourne les mesures de défense commerciale de l’UE ?
Harley-Davidson a transféré la production de motos destinées au marché de l'UE en Thaïlande après que l'UE a imposé des droits supplémentaires sur les motos américaines en 2018. Il ne fait aucun doute que les motos ont été considérablement transformées en Thaïlande. Néanmoins, la Cour a considéré que la transformation n'était pas « économiquement justifiée » car elle considérait le déménagement vers la Thaïlande comme une tentative d'éviter les droits de douane.
Les entreprises façonnent leurs chaînes d’approvisionnement pour maximiser leurs profits, profiter de facteurs de production moins chers et de facilitations telles que les accords de libre-échange, et minimiser leur facture fiscale, y compris une série d’impôts directs et indirects. Cette décision très controversée restreint la capacité des entreprises à le faire si elle coïncide avec l'imposition de droits de douane supplémentaires ou de barrières non tarifaires.
La semaine dernière, une nouvelle décision a été rendue qui, bien que non définitive, est très pertinente. Le 7 octobre 2026, le Tribunal s'est prononcé sur le classement des pièces de vélos électriques importées en envois séparés.[5] Selon les règles de classification internationale, les marchandises importées non assemblées ou démontées sont généralement classées comme produit final, à condition qu'elles en présentent le caractère essentiel. Selon la jurisprudence antérieure, cela était censé couvrir les marchandises importées ensemble (simultanément) ou le même jour.[6] Une affaire antérieure a confirmé qu’il n’est pas nécessaire que les marchandises soient couvertes par la même déclaration en douane. Cette fois, le tribunal a confirmé que les marchandises peuvent être classées comme produit final même lorsque les composants sont importés sur plusieurs mois, voire plusieurs années. La présentation simultanée n'est qu'un facteur parmi d'autres, mais les biens doivent être classés sur la base de l'ensemble des preuves et des caractéristiques objectives. Ce qui est important dans ce cas est que les autorités douanières peuvent utiliser un large éventail de sources pour tenter d'établir un lien entre les expéditions, ici les factures commerciales, en vérifiant les informations commerciales telles que les factures.
Les vélos électriques en provenance de Chine sont soumis à des droits antidumping et compensateurs depuis janvier 2019.[7] Tout comme les véhicules électriques, qui sont soumis à des droits compensateurs depuis 2024.[8] Les droits sur les produits finis sont donc élevés. Dans la plupart des cas, les droits sur les pièces sont bien inférieurs. L'importation de composants et l'assemblage du produit dans l'UE étaient l'un des moyens par lesquels les entreprises pouvaient réduire leur facture fiscale. Il s’agissait d’une pratique répandue et conforme aux règles douanières internationales. À quel moment une stratégie d’optimisation fiscale se transforme-t-elle en un évitement des mesures de politique commerciale ? Les entreprises ne peuvent-elles plus modifier leurs chaînes d’approvisionnement pour minimiser les coûts sans que cela soit considéré comme une fraude ? Avec cette décision, la frontière devient encore plus floue.
Cette décision est également loin d’être une pratique fortuite ou isolée. Le rapport annuel 2025 du Parquet européen (EPPO) a souligné les importations de vélos soumises à des droits antidumping comme l'un des domaines de fraude douanière.[9] Les fausses déclarations d'origine et la classification erronée des marchandises via des importations échelonnées ont été citées comme moyens d'échapper aux mesures de défense commerciale.
Regard vers l’avenir : des règles plus strictes et la réforme douanière de l’UE
Ces deux cas montrent que l’interprétation des règles douanières devient de plus en plus stricte lorsqu’il s’agit de déterminer ce qui constitue un non-respect et une fraude. Et cela arrive à un moment où les douanes, le commerce et la durabilité sont plus que jamais liés.
La plupart des nouvelles politiques de durabilité comportent un élément douane/frontière. Les exigences « Made in Europe » de la loi sur l’accélération industrielle font référence à des règles non préférentielles. À compter du 1er octobre 2026, les nouvelles mesures de l'UE en matière d'acier incluent l'obligation de prouver le pays de « fusion et coulée », où l'acier a été fondu pour la première fois et coulé sous une forme solide. Cela peut être fait en fournissant un document supplémentaire, normalement un certificat d'essai en usine. L’exigence de fusion et de coulée ne fait actuellement pas partie des règles non préférentielles de l’UE pour les produits sidérurgiques. Les règles actuelles sont moins restrictives. On s’attend pourtant à ce qu’il joue un rôle plus important à l’avenir. À partir de l'année prochaine, les données concernant le pays de fusion et de coulée pourront être prises en compte lors de l'attribution des quotas. Il pourrait également être intégré aux exigences CBAM et peut-être même être inclus dans les règles non préférentielles mises à jour de l’UE.
La direction du voyage est claire. Les douanes sévissent contre le non-respect tout en resserrant les définitions et en laissant moins de place à l'interprétation. Cela reflète la politique commerciale plus large de l’UE. Et il y a bien plus à venir. La législation douanière de l’UE subit un changement fondamental. Un nouveau Code des douanes a été introduit et la législation dérivée est en cours d'élaboration. Cette réforme ne vise pas à faciliter les échanges mais à centraliser et à améliorer les données. Dans le cadre de ce changement législatif, nous assisterons probablement à une mise à jour des règles d'origine non préférentielles utilisées à des fins de défense commerciale. Même si l’on peut espérer qu’ils seront plus simples que les actuels, ils seront également très probablement beaucoup moins flexibles. Une partie du nouveau code des douanes prévoit également la création de l'autorité douanière de l'UE. L'une de ses fonctions sera d'assurer une interprétation plus centralisée et harmonisée des règles douanières dans les États membres. Le nouveau système informatique, le Data Hub, permettra aux autorités douanières de toute l'UE d'avoir un bien meilleur accès aux informations relatives aux transactions commerciales pour toutes les marchandises entrant dans l'UE. Les chaînes d’approvisionnement deviendront plus visibles et tout changement dans la stratégie d’approvisionnement et douanière sera beaucoup plus facilement détecté.
Pour les entreprises, cela signifie que tout changement dans les chaînes d’approvisionnement devra être dûment justifié. Les évolutions de la politique douanière, y compris la dernière réforme douanière de l'UE et les décisions de justice, doivent être considérées comme faisant partie intégrante de la politique commerciale de l'UE, et les entreprises devront comprendre ce contexte avant de prendre une décision.
[1] Proposition de la Commission relative à une loi sur l'accélérateur industriel, COM(2026) 100, 4 mars 2026.
[2] Lettre commune du président Macron et du chancelier Merz à la présidente de la Commission von der Leyen, 5 octobre 2026.
[3] Affaire C-297/23 P, Harley-Davidson Europe et Neovia Logistics Services International contre Commission, arrêt du 21 novembre 2024, confirmant l'affaire T-324/21.
[4] Article 60, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 952/2013 et article 33 du règlement délégué (UE) 2015/2446 de la Commission.
[5] Affaire T-529/25, Prestige Rijwielen et autres, arrêt du Tribunal du 7 octobre 2026.
[6] Voir, par exemple, affaire C-107/22, X contre Inspecteur van de Bebeingdienst Douane, arrêt du 27 avril 2023, ECLI:EU:C:2023:346.
[7] Règlements d'exécution (UE) 2019/73 (antidumping) et (UE) 2019/72 (droits compensateurs) de la Commission du 17 janvier 2019.
[8] Règlement d'exécution (UE) 2024/2754 de la Commission du 29 octobre 2024 relatif aux véhicules électriques à batterie en provenance de Chine.
[9] Rapport annuel 2025 du Parquet européen (EPPO), p. 63.
