La rationalisation des candidatures aux programmes sociaux débloque davantage de soutien pour les familles américaines qui en ont le plus besoin

Points clés à retenir :

Aperçu

Aux États-Unis, des millions de familles à faible revenu font appel à de multiples programmes sociaux pour les aider à répondre à leurs besoins. Un seul ménage, par exemple, peut compter sur le programme d’assistance nutritionnelle supplémentaire pour l’épicerie, sur Medicaid pour les soins médicaux et sur l’assistance temporaire aux familles nécessiteuses pour une aide en espèces. Ces programmes partagent des règles d’éligibilité qui se chevauchent, et environ la moitié de tous les bénéficiaires s’inscrivent à deux ou plusieurs d’entre eux.

Comprendre le réseau des programmes sociaux et la manière dont ils aident les familles américaines signifie donc regarder au-delà de la simple question de savoir si quelqu’un reçoit des prestations d’un programme donné, pour examiner dans quelle mesure les familles sont connectées entre les programmes et si elles reçoivent tout le soutien auquel elles ont droit. La recherche sur ces programmes les examine généralement un par un, ce qui offre des informations précieuses mais peut négliger cette vision plus large.

Cependant, dans notre récente étude, nous adoptons un cadre à programmes multiples pour montrer qu'une part substantielle des familles américaines déjà inscrites à un programme social n'en choisissent pas d'autres pour lesquelles elles semblent être éligibles. Nous constatons également que réduire les tracas liés à la candidature à différents programmes peut inciter les familles à participer davantage, et que les personnes attirées de cette manière sont de manière disproportionnée les plus défavorisées. Étant donné que les gains issus de la simplification de l’accès se répercutent sur tous les programmes, évaluer une réforme de ce type à travers le prisme d’un programme pris isolément donne une idée fausse de son rendement total.

Cette colonne détaille d'abord les données montrant que de nombreuses familles ne sont pas inscrites à tous les programmes sociaux auxquels elles sont admissibles, laissant ainsi le soutien nécessaire inutilisé. Il se penche ensuite sur un programme en Virginie appelé CommonHelp qui permet aux familles de postuler à plusieurs programmes sociaux en même temps, explorant qui a bénéficié de cette réforme et pourquoi la participation à plusieurs programmes est un nouveau cadre essentiel pour étudier les programmes sociaux. Il se termine par quelques leçons pour les décideurs politiques cherchant à élargir l’accès aux programmes sociaux et à accroître le soutien aux familles américaines dans le besoin.

De nombreuses familles américaines ne sont pas pleinement inscrites aux programmes sociaux

Pour étudier ces questions, nous utilisons des dossiers administratifs couplés de Virginie couvrant l'univers des bénéficiaires de SNAP, Medicaid et TANF de 2007 à 2022. Cette source de données constitue une amélioration significative par rapport aux enquêtes auprès des ménages sur lesquelles s'appuient souvent les recherches antérieures. Les enquêtes sous-estiment considérablement les avantages de l'accès à ces programmes sociaux, en particulier pour les personnes inscrites à plusieurs programmes. En Virginie, par exemple, nous constatons que les enquêtes conventionnelles négligent entre 30 et 60 pour cent des ménages recevant conjointement une aide nutritionnelle et Medicaid.

Nous constatons également que de nombreuses familles déjà inscrites à un programme social ne choisissent pas d’autres programmes auxquels elles sont presque certainement admissibles – et cet écart de participation est loin d’être négligeable. Après que la Virginie ait augmenté les limites de revenu SNAP et éliminé son test d'actifs en 2021, les données montrent que plus de la moitié des adultes de Virginie recevant Medicaid n'étaient toujours pas inscrits au programme d'assistance nutritionnelle supplémentaire, bien qu'ils semblent éligibles en fonction de leurs revenus et de leurs actifs. Dans le même temps, nous estimons que près de la moitié des enfants éligibles à Medicaid (mais non inscrits) en Virginie reçoivent déjà des prestations d'un autre programme social. Cela implique qu’une participation incomplète parmi les bénéficiaires des programmes existants peut expliquer une part importante de la non-participation globale.

Nous constatons également que les familles vivant plus loin du bureau local de leur comté participent moins à plusieurs programmes, même après avoir pris en compte les taux de pauvreté et la démographie locales. Cette tendance est cohérente avec l’idée selon laquelle les lourdeurs administratives liées aux déplacements physiques jusqu’à un bureau, à la connaissance de l’éligibilité au programme et à la gestion de documents complexes avec les travailleurs sociaux empêchent les gens de réclamer toutes les prestations auxquelles ils ont droit.

Mesurer l'effet de la réduction des charges administratives sur l'accès aux programmes sociaux

Notre étude examine l'impact de CommonHelp, un portail en ligne lancé par la Virginie dans tout l'État en 2012 pour permettre aux résidents de demander une aide nutritionnelle, Medicaid et une assistance temporaire aux familles nécessiteuses via une plate-forme numérique unique plutôt que de livrer des formulaires papier à un bureau local. Virginia a été l’une des premières à l’adopter, mais elle est loin d’être la seule. En 2024, 31 États avaient construit des plateformes de candidature en ligne intégrées pour ces trois programmes sociaux, ce qui fait que la question de savoir si de tels outils améliorent réellement l'accès arrive à point nommé pour les décideurs politiques de tout le pays.

Étant donné que CommonHelp a été lancé partout en Virginie au même moment, il n'y avait aucun groupe évident de non-participants avec lequel comparer. Nous abordons ce problème avec un cadre qui combine deux modèles de recherche complémentaires. La première compare les changements d’inscription selon les codes postaux qui diffèrent par leur distance par rapport au bureau extérieur attribué, isolant l’effet de l’allégement des charges liées aux déplacements, ou « géographiques ». La seconde se concentre sur les zones physiquement proches des bureaux extérieurs qui leur sont assignés et compare l’augmentation des inscriptions juste après le lancement de CommonHelp aux tendances saisonnières des autres années, isolant les charges « fixes » qui affectent tout le monde quelle que soit la distance, comme la complexité des formulaires et la stigmatisation d’une visite en personne. Ensemble, ces modèles de recherche révèlent l'effet total de la réforme sur l'inscription aux programmes sociaux.

Nous constatons que CommonHelp a considérablement augmenté la participation aux programmes en Virginie et que les gains ont été concentrés dans les inscriptions à plusieurs programmes. Sur une période de trois ans, la réforme a attiré environ 57 000 bénéficiaires supplémentaires de programmes multiples, soit une augmentation de 4,1 pour cent, tandis que les inscriptions à un programme unique ont diminué d'environ 22 000 bénéficiaires. En d’autres termes, CommonHelp a non seulement amené de nouvelles familles à participer aux programmes sociaux, mais a également aidé les familles bénéficiant déjà de prestations d’un programme à en ajouter d’autres auxquels elles étaient éligibles mais qui leur manquaient.

À qui la réforme CommonHelp a-t-elle bénéficié ?

Nous développons également une méthode pour séparer deux types de réponses à CommonHelp : les personnes qui n'ont bénéficié d'aucun programme et les personnes qui sont passées d'un programme unique à plusieurs programmes. Nous estimons que 38 à 62 pour cent des gains de scolarisation provenaient de ce deuxième groupe, que nous appelons les répondants « à marge intensive ». Cette distinction entre les participants qui entrent dans un programme social et ceux qui approfondissent leur participation n’est pas seulement une question de comptabilité. Cela nous indique également à qui profite le fait de rendre les programmes plus faciles d’accès.

En reliant les bénéficiaires aux revenus et aux antécédents judiciaires, nous constatons que les répondants à marge intensive étaient nettement plus désavantagés, avec un lien plus faible avec le marché du travail et plus de contacts avec le système judiciaire. Ces bénéficiaires étaient plus défavorisés que les familles qui avaient récemment participé aux programmes sociaux, ainsi que celles qui se seraient inscrites à plusieurs programmes même sans la réforme.

L’implication est contre-intuitive mais conséquente. Les lourdeurs administratives éliminaient certaines des personnes les plus vulnérables, non pas en les excluant complètement des listes, mais plutôt en les empêchant de réclamer l'ensemble des prestations auxquelles elles avaient déjà droit.

Cela révèle une leçon qui va à l’encontre des idées reçues en matière de ciblage des programmes. Les décideurs politiques pensent souvent à atteindre ceux qui en ont besoin en inscrivant des personnes qui ne participent encore à aucun programme. Mais nos résultats suggèrent que certaines des familles les plus défavorisées sont déjà dans le système, mais pas complètement.

Pourquoi la prise en compte de tous les programmes change la façon dont une politique peut être évaluée

La prise en compte de la participation multiple à des programmes remodèle également l’analyse avantages-coûts d’une réforme politique. Cela est important alors que les décideurs politiques réfléchissent à l’opportunité d’investir ou de réduire les prestations publiques et les systèmes administratifs qui les fournissent, car le retour sur ces investissements dépend de bénéfices qui vont au-delà d’un seul programme.

Nous évaluons CommonHelp à l’aide du cadre de valeur marginale des fonds publics, qui compare la valeur d’une politique par les bénéficiaires par rapport à son coût net pour le gouvernement. Les niveaux de ces estimations sont sensibles aux hypothèses de modélisation. Ainsi, plutôt que de mettre l'accent sur un seul chiffre, nous nous concentrons sur la part de la valeur globale d'une politique qui est manquée lorsque les chercheurs ne peuvent voir qu'un seul programme à la fois.

Nous constatons qu'une évaluation SNAP uniquement de CommonHelp sous-estimerait sa véritable valeur jusqu'à 64 %, en grande partie parce qu'elle omet la valeur substantielle que les familles accordent à la couverture Medicaid qu'elles obtiennent lorsqu'elles postulent simultanément. Même une moyenne pondérée des évaluations d’un seul programme – l’approximation la plus proche disponible sans données liées entre les programmes – manque entre 10 % et 24 % de la valeur totale. Compte tenu de l’interdépendance des programmes dans le vaste réseau de programmes sociaux existants, les évaluer un par un peut conduire à des calculs potentiellement trompeurs quant à la rentabilité d’une politique.

Leçons pour les décideurs politiques

La leçon centrale de notre étude est que les différents programmes sociaux dont disposent aujourd’hui les familles américaines ne peuvent être compris isolément. Parce que ces programmes se chevauchent énormément, les politiques qui touchent un programme se répercutent sur les autres, et les familles ne les perçoivent pas comme des avantages distincts mais comme un ensemble dans lequel elles entrent et sortent ensemble. Mener des analyses comme si les familles interagissaient avec un seul programme à la fois peut sous-estimer à la fois la portée des prestations non réclamées et les bénéfices d’une navigation plus facile dans ces programmes et leurs applications.

Ce cadre à programmes multiples comporte deux implications clés. Premièrement, cela change la façon dont les décideurs politiques et les chercheurs envisagent le ciblage. Certaines des familles les plus défavorisées sont déjà connectées aux programmes sociaux, mais seulement partiellement. Améliorer et élargir l'accès aux participants existants à un seul programme, que les administrateurs du programme peuvent facilement identifier et atteindre, peut être un moyen particulièrement pratique de cibler le soutien vers ceux qui en ont le plus besoin et qui l'apprécient le plus.

Deuxièmement, cela change la manière dont les décideurs politiques mesurent le rendement d’une politique. Étant donné que la valeur de la simplification de l’accès se répercute sur tous les programmes, un investissement qui semble avoir des rendements modestes du point de vue d’un programme pourrait s’avérer plus précieux une fois que ses effets sur tous les programmes sociaux sont pris en compte. À l’inverse, les suppressions dans un seul programme ou dans les systèmes qui relient les demandeurs aux prestations peuvent faire perdre des bénéfices qu’une comptabilité programme par programme n’enregistre jamais.

Alors que les familles dépendent de plus en plus de plusieurs programmes sociaux à la fois, l'analyse et la conception des politiques de ces programmes devraient refléter la façon dont ils coexistent plutôt que de considérer chacun d'entre eux séparément.

Les auteurs de cette chronique ont utilisé Claude pour affiner certains termes.

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