La loi européenne sur les puces est-elle la bonne approche ?

La loi européenne sur les puces, proposée par la Commission européenne en février 2022, est conçue comme un cadre donnant à la Commission plus de pouvoir pour orienter et façonner le rôle de l’Union européenne dans les chaînes de valeur mondiales des semi-conducteurs. L’impulsion est la pénurie de puces subie par les industries européennes pendant la crise du COVID-19. Les puces sont omniprésentes dans la fabrication moderne. Les voitures, par exemple, contiennent des centaines de semi-conducteurs. Par le biais de la loi sur les puces, dont certaines doivent encore être approuvées par le Parlement européen et les pays de l’UE, la Commission souhaite faire de l’UE un acteur mondial plus fort dans la production de semi-conducteurs et minimiser les risques de perturbation future de la chaîne d’approvisionnement.

Le Chips Act européen pourrait donc avoir des implications internationales importantes. L’industrie est trop capitalistique, spécialisée et interconnectée pour qu’un seul pays ou bloc puisse viser l’autosuffisance. Le Chips Act est important pour renforcer la présence de l’UE dans les industries de haute technologie, mais il devrait être intégré dans la stratégie commerciale européenne plus large. La priorité de l’UE devrait être de trouver des moyens de se coordonner avec les partenaires de la chaîne de valeur, tout en maintenant sa position dans le contexte de l’affrontement entre les États-Unis et la Chine sur la suprématie technologique.

Plan en trois parties

La proposition de loi sur les puces repose sur trois piliers : les politiques de recherche, de développement et d’innovation (R&D&I) ; une nouvelle exemption d’aides d’État pour les fonderies de pointe (usines de fabrication de semi-conducteurs); et des mesures pour surveiller la chaîne d’approvisionnement et intervenir en cas de crise.

Le premier pilier sur la R&D&I est le plus conventionnel dans sa nature et s’appuie sur des programmes existants pour renforcer l’écosystème des puces de l’UE sur le long terme. L’Europe occupe déjà une place prédominante dans la recherche fondamentale à l’échelle mondiale; le Chips Act vise à le renforcer en soutenant l’innovation industrielle. Il rassemblerait les programmes de R&D existants (et réussis), y compris les projets Horizon Europe liés aux puces, Digital Europe et l’entreprise commune Key Digital Technologies sous l’égide d’une nouvelle initiative Chips for Europe.

Dans le cadre de cette initiative, la Commission européenne souhaite créer de nouvelles infrastructures de R&D&I « ouvertes ». Ils encourageraient la coopération entre les entreprises et profiteraient aux petites entreprises, qui sont moins susceptibles de bénéficier directement des aides d’État.

On ne sait toujours pas combien de nouveaux fonds sont disponibles pour ces nouvelles initiatives. La Commission a déclaré vouloir globalement « mobiliser plus de 43 milliards d’euros d’investissements publics et privés ». L’initiative Chips for Europe elle-même serait dotée d’un budget de 11 milliards d’euros, mais seuls 3,3 milliards d’euros proviendraient de l’UE elle-même, en redirigeant les fonds déjà engagés via Horizon Europe et le programme Europe numérique, dont certains étaient de toute façon destinés aux puces . Un « fonds de puces » tirera parti du financement de l’UE et de l’interdiction européenne des investissements pour lever 2 milliards d’euros de financement par fonds propres pour les start-ups du secteur. Pour le reste des 11 milliards d’euros, la Commission ne fournit que le cadre juridique permettant aux pays et aux entreprises d’investir.

La plus grande partie des investissements publics proviendra probablement d’un autre instrument de l’UE, le projet important d’intérêt européen commun (PIIEC) sur la microélectronique, grâce auquel les pays de l’UE peuvent soutenir des projets de R&D industriels. Les PIIEC présentent certaines lacunes en matière de transparence et de gouvernance, mais sont néanmoins un outil approprié – et le seul – de l’UE pour canaliser les fonds publics et privés vers des objectifs industriels. Les marchés du capital-risque dans l’UE sont moins développés qu’aux États-Unis pour soutenir l’innovation dans le secteur de la haute technologie. Les subventions de l’État soutiennent certains projets mais développer le financement par fonds propres dans l’UE est une solution à plus long terme.

Une nouvelle approche de la gestion de la chaîne d’approvisionnement

Avec le deuxième pilier du Chips Act, la Commission souhaite augmenter la capacité dans l’étape la plus concentrée et la plus capitalistique de la production de puces : la fabrication. Pour atteindre un objectif – déjà fixé en 2021 – de doubler la capacité de fabrication européenne, l’UE doit attirer des investissements étrangers, en particulier pour la dernière génération de puces pour lesquelles il n’existe pas de producteurs européens. Le Chips Act permettrait aux pays de l’UE d’accorder des subventions aux fabricants désireux de construire des « méga-usines » de pointe dans l’UE. Compte tenu de la course mondiale aux subventions autour des fonderies, cela serait une entreprise coûteuse.

Parce qu’une ‘méga-fab’ européenne s’appliquerait existant à la pointe de la technologie, il ne remplirait pas les conditions d’un projet type de subvention industrielle (PIIEC) qui ne peut financer que la R&D&I. Par conséquent, la loi sur les puces établirait une exemption sur mesure des aides d’État. La règle européenne « first-of-a-kind » qui serait établie par le Chips Act permettrait des subventions aux fonderies mettant en œuvre une technologie de pointe non encore présente dans l’UE mais présente ailleurs. La Commission souhaite que les pays de l’UE traitent ces demandes d’aide le plus rapidement possible avec une urgence censée exclure toute évaluation d’impact.

Le renforcement des capacités nationales n’est qu’une partie de la réponse de l’UE pour garantir des chaînes d’approvisionnement plus résilientes. Le troisième pilier du Chips Act prévoit une surveillance du secteur et établirait des outils pour intervenir en temps de crise. Cela pourrait inclure des « achats conjoints » par la Commission au nom des pays et des industries de l’UE, obligeant les fonderies qui ont bénéficié d’un soutien de l’État à approvisionner en premier les clients européens. Des contrôles à l’exportation pourraient également être envisagés. Cette boîte à outils est en grande partie tirée du manuel de lutte contre la pandémie, dans lequel la Commission a acheté des biens médicaux et des vaccins pour les pays de l’UE et a introduit des exigences en matière d’autorisation d’exportation. Le fait que la production doive d’abord servir les clients de l’UE justifie également le soutien public de l’UE. Cependant, la justification de ces interventions est beaucoup plus faible pour les puces – dans l’intérêt des entreprises privées – que pour les produits médicaux dans l’intérêt de la santé publique.

La question stratégique

Tout cela soulève la question plus large de la stratégie. Le Chips Act se veut non seulement une réponse aux pénuries récentes, mais au défi plus large de la compétitivité et de l’interdépendance dans les technologies haut de gamme. Elle marque une évolution vers une approche plus pratique de la politique industrielle et commerciale.

Le Chips Act verrait l’UE se joindre à une course mondiale aux subventions. Avec un objectif de 43 milliards d’euros d’investissements publics et privés, l’UE veut égaler les montants dépensés par la Chine (150 milliards de dollars sur 10 ans) et les États-Unis (52 milliards de dollars sur 5 ans). Les estimations du soutien apporté à l’industrie par les États-Unis, la Chine, le Japon, la Corée du Sud et l’UE s’élèvent à 721 milliards de dollars, soit 0,9 % du PIB mondial de 2020. Cela ne peut que créer d’importantes distorsions de concurrence. L’UE a donné la priorité à la limitation de l’effet des subventions étrangères. Le fait qu’il entre maintenant dans une course mondiale aux subventions dans la haute technologie est un signe de l’échec du contrôle multilatéral des subventions – et puisque la plupart des concurrents sont des partenaires partageant les mêmes idées, également de la coordination des politiques.

De plus, investir de l’argent public dans la capacité de fabrication de puces haut de gamme est risqué. Les investissements dans des fonderies innovantes ne réussissent pas toujours : les technologies sont délicates à maîtriser. Pour être rentables, les usines ont besoin de taux d’utilisation élevés. Seules trois entreprises dans le monde produisent actuellement des puces logiques de pointe (TSMC, Samsung et Intel), Intel et Samsung ne maîtrisant pas encore la dernière génération, malgré les milliards investis. Cette forte concentration au sommet donne à ces trois firmes un énorme pouvoir de négociation lorsque les pays se font concurrence pour les attirer. Ils sont déjà bien financés, avec des dizaines de milliards de dollars de dépenses annuelles en capital. Depuis que le Chips Act a été proposé, Intel a annoncé des plans pour jusqu’à 80 milliards d’euros d’investissements en Europe, mais il n’y a aucune divulgation du soutien des pays de l’UE que l’entreprise pourrait négocier.

Les aides d’État à ce secteur doivent également être soigneusement équilibrées avec la demande européenne pour de telles puces. L’UE consomme actuellement très peu de puces de pointe comme intrants de production. Les puces de pointe sont les plus importantes pour des produits tels que les smartphones et les ordinateurs, mais les industries de l’UE (y compris l’automobile) s’appuient davantage sur les puces de pointe, dont chaque voiture a besoin de centaines. Les pénuries affectant l’industrie automobile seraient mieux traitées en augmentant la capacité dans la fabrication de puces bas de gamme plutôt que dans la fabrication de puces de pointe. La crise du COVID-19 a également révélé les vulnérabilités des chaînes d’approvisionnement mondiales en raison de la concentration et des goulots d’étranglement. La diversification de l’offre de puces haut de gamme en dehors de Taïwan est importante, mais la diversification de l’offre de puces bas de gamme en dehors de la Chine est tout aussi importante.

Risque de surcapacité

Bien que la demande mondiale de puces augmentera sans aucun doute dans les années à venir, les pénuries actuelles ont incité les gouvernements et les entreprises à investir dans la fabrication, ce qui rend une surcapacité à l’avenir peu probable. Par exemple, les prix de certains types de puces mémoire, qui correspondent le mieux à la définition d’un produit de base, devraient baisser de 16 % en 2022, la croissance de l’offre dépassant la demande. L’industrie des puces est sujette à des cycles d’expansion et d’éclatement. La Commission n’a pas précisé à quelle défaillance du marché la loi sur les puces est censée remédier avec un soutien gouvernemental massif, ni comment l’obtention d’une part de marché (au mieux) modeste dans les puces logiques de pointe augmenterait en fait l’effet de levier géostratégique de l’UE.

Concernant la gestion de l’offre, la mise en place de mesures d’urgence ne correspondrait pas à la réalité de la dynamique de l’offre et de la demande dans le secteur des puces haut de gamme. Les puces qui seraient produites par une installation « première du genre » de l’UE ne sont pas des produits qui peuvent être réattribués. Les puces logiques haut de gamme sont produites par des fonderies selon les spécifications des clients, qui varient selon les industries et les acheteurs, et la fabrication de telles puces peut prendre jusqu’à 26 semaines. Une demande de détournement de production serait incompatible avec une industrie qui ne peut pas adapter rapidement les lignes de production – comme l’ont confirmé les pénuries de 2021.

Les gouvernements représentent actuellement 1 % de la demande mondiale de puces. Si la Commission devait agir en tant qu’acheteur, elle devrait choisir à quelles entreprises allouer les fournitures rares, tout en aggravant la situation pour tous les autres. Ce problème peut être beaucoup mieux résolu par les entreprises qui examinent le compromis entre les stocks maigres et la durabilité de l’approvisionnement. Le secteur privé devrait s’adapter aux risques sur les chaînes de valeur mondiales observés pendant la pandémie – il commence à le faire.

De telles mesures augmentent les risques d’implications économiques négatives et de messages politiques. Des mesures protectionnistes dans un secteur où l’UE est actuellement dépendante des importations pourraient créer un précédent qui serait au détriment de l’UE si elles étaient copiées par d’autres acteurs. Les pénuries de puces n’étaient pas le résultat d’interdictions d’exportation mais d’une multitude de facteurs économiques. Lorsque des mesures de contrôle des exportations ont été introduites dans le secteur des chips, c’est en raison de rivalités géopolitiques et n’a pas ciblé l’UE. Alors que la raison d’être des contrôles des exportations de l’UE – activité économique ou sécurité nationale – reste floue, leur signalisation est clairement protectionniste. L’UE a plus à perdre que d’autres dans les politiques du « chacun pour soi » dans l’industrie.

La nécessité d’une politique commerciale plus musclée serait mieux satisfaite par des outils généraux de défense commerciale que par des contrôles des exportations spécifiques aux puces. L’UE devrait repousser les réactions protectionnistes non coordonnées déclenchées par les risques et l’incertitude accrus de la chaîne d’approvisionnement, depuis la crise du COVID-19 et l’agression de la Russie contre l’Ukraine. Ce moment devrait être transformé en une opportunité pour un commerce durable : l’équilibre à trouver consiste à créer des structures de coordination mondiale entre des partenaires partageant les mêmes idées pour des produits stratégiquement importants, tout en conservant une indépendance politique vis-à-vis d’acteurs tels que les États-Unis.

Citation recommandée :

Poitiers, N. et P. Weil (2022) ‘La loi européenne sur les puces est-elle la bonne approche ?’, Bruegel Blog2 juin