Des modifications législatives ciblées peuvent aider à contenir les effets néfastes des crises de la dette

C’est un principe cardinal de l’entreprise privée : une entreprise qui trébuche sur ses dettes mérite une seconde chance, une opportunité de « repartir à zéro » après un malheur financier. Depuis plus d’un siècle, ce principe a permis aux entreprises de prendre les risques financiers dont elles ont besoin pour réussir. Aujourd’hui, le droit à une seconde chance est inscrit dans les lois sur les faillites d’entreprises de la plupart des grandes économies.

Pourtant, la même indulgence est refusée aux gouvernements, avec des conséquences prévisibles graves pour les citoyens les plus pauvres des pays les plus pauvres. À la fin de 2021, les gouvernements des économies à revenu faible et intermédiaire devaient environ 9 300 milliards de dollars — un record — à des créanciers étrangers, principalement à privé créanciers et obligataires dispersés dans plusieurs pays. Pour eux, aucun tribunal des faillites n’existe pour assurer une restructuration rapide et ordonnée si une crise de la dette approche. Au lieu de cela, ils doivent se frayer un chemin à travers un labyrinthe procédural régi davantage par des conventions désuètes que par la loi.

Les gouvernements ont un intérêt public impérieux à adopter des lois pour mettre fin à ce déséquilibre. Considérez qu’il s’agit d’une étape attendue depuis longtemps pour protéger leurs propres contribuables contre l’exploitation par des tiers, ce que les législatures nationales font tout le temps.

Le moment est venu de corriger le déséquilibre. Alors que la croissance mondiale s’essouffle et que les taux d’intérêt augmentent, le risque d’une série de crises de la dette augmente, et pourtant les mécanismes disponibles pour y faire face sont profondément inadéquats. Le temps est trop court pour permettre le type de solutions statutaires à grande échelle, telles que le mécanisme de restructuration de la dette souveraine, qui sont souvent mises en échec par leur propre ambition. Mais quelques ajustements législatifs pourraient faire toute la différence, surtout s’ils sont associés à d’autres réformes proposées par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international.

Aujourd’hui, environ 40 économies à faible revenu et environ une demi-douzaine d’économies à revenu intermédiaire sont soit en situation de surendettement, soit à haut risque. Pour les deux types d’économies, il n’existe qu’une seule voie pour restructurer la dette insoutenable : le Club de Paris pour les économies à revenu intermédiaire et le Cadre commun du G-20 pour le traitement de la dette pour les économies à faible revenu. Les deux mécanismes s’accompagnent d’un obstacle majeur : en échange d’un allégement de la dette des créanciers gouvernementaux étrangers, les pays emprunteurs doivent obtenir des concessions équivalentes de la part des créanciers privés étrangers, sur lesquels ils n’ont aucun pouvoir de négociation.

Sans surprise, les progrès ont été glacials. Seuls trois pays – le Tchad, l’Éthiopie et la Zambie – ont demandé un allègement au titre du Cadre commun. Plus d’un an après leur demande, peu de mouvement s’est produit. Cela est conforme à l’expérience de l’Initiative de suspension du service de la dette (DSSI) du G-20, qui a exhorté (mais n’a pas exigé) les pays emprunteurs à obtenir des concessions comparables de la part des créanciers privés et publics. Dans la DSSI, un seul créancier « privé » a participé, mais il s’agissait simplement d’une banque nationale de développement qui s’est identifiée comme créancier privé.

Aujourd’hui, dans un nombre important d’économies en développement, la restructuration de la dette ne peut avoir lieu sans la pleine participation des créanciers privés étrangers. Les gouvernements à revenu faible et intermédiaire doivent plus de 2 000 milliards de dollars à des créanciers privés, soit environ cinq fois le montant qu’ils doivent aux créanciers publics. De plus, la majeure partie de la dette privée est due à des détenteurs d’obligations qui achètent souvent le droit de recouvrer sur les marchés secondaires.

Parmi les détenteurs d’obligations, une petite minorité sont des investisseurs vautours – ceux qui se concentrent sur la dette en difficulté des gouvernements, achetant leurs obligations avec une forte décote dans le but de poursuivre en justice pour recouvrer le paiement intégral. Ces investisseurs sont peu incités à participer aux initiatives d’allégement de la dette : pour maximiser leur rendement, ils tiennent jusqu’à ce que d’autres créanciers fassent des concessions, dans l’espoir que les concessions des autres libéreront des liquidités qui permettront aux récalcitrants de percevoir le plus gros gain possible. C’est une forme de freeride qui nuit à tous les autres créanciers.

Accorder aux gouvernements en difficulté ne serait-ce que quelques-unes des protections juridiques habituellement accordées aux entreprises en difficulté résoudrait une grande partie du problème. Les promulguer dans quelques juridictions seulement – ​​New York et Londres, par exemple – ferait une grande différence, étant donné que presque tous les contrats de dette souveraine extérieure des économies en développement sont régis par les lois de ces centres financiers. Le Cadre commun – le programme de restructuration de la dette approuvé par le G-20 pour 73 des pays les plus pauvres du monde – pourrait être un bon endroit pour essayer une ou plusieurs de ces techniques.

Premièrement, précisez que tous les créanciers ont l’obligation légale de coopérer de bonne foi à une restructuration de la dette souveraine. Le principe de bonne foi est déjà intégré dans les systèmes juridiques de nombreux pays, et il s’agit également d’un principe clé du secteur privé. Il devrait être codifié, en précisant que les créanciers ont le devoir de coopérer à une restructuration du Cadre commun une fois que la dette de l’État a été jugée insoutenable et que le créancier a été invité à participer à des conditions comparables à celles des autres créanciers.

Deuxième, limiter le montant qu’un créancier peut recouvrer dans le cadre d’une procédure judiciaire en dehors du cadre commun. L’objectif devrait être de lier le montant maximal autorisé aux montants recouvrés par d’autres créanciers au titre du cadre commun. Mais la limitation ne devrait s’appliquer que dans des circonstances étroites – une fois que le cadre a établi une formule pour assurer un partage égal de la charge entre les créanciers et une fois que l’allégement de la dette a été accepté par une super majorité de créanciers.

Troisièmement, limiter la capacité des créanciers à saisir les actifs d’un gouvernement endetté qui a agi de bonne foi. Certains gouvernements ont déjà pris cette direction. La France, par exemple, a adopté une loi en 2016 qui limite la capacité des tribunaux français à autoriser la saisie d’actifs publics étrangers pour satisfaire les dettes d’un pays bénéficiant d’une aide au développement à l’étranger. Une telle approche peut protéger les actifs souverains même si une décision de justice a été rendue pour un montant supérieur à celui reçu par les autres créanciers du Cadre commun.

Quatrièmement, adapter, dans la mesure du possible, des mécanismes d’action collective aux contrats de dette existants. Les contrats d’obligations souveraines émis au cours des 20 dernières années ont de plus en plus inclus des clauses d’action collective qui facilitent l’accord sur la restructuration : une décision d’une super-majorité des obligataires permet à l’accord de prévaloir même sur les obligataires dissidents. Mais ce n’est pas le cas des prêts syndiqués, qui représentent une part considérable de la dette souveraine émise par les économies en développement. Législation pour adopter de telles clauses dans tout les contrats de dette souveraine à l’avenir contribueraient à résoudre le problème.

Pendant trop longtemps, les gouvernements ayant le pouvoir de réparer le système mondial de restructuration de la dette intrinsèquement défectueux ont choisi de ne pas le faire, à un coût croissant pour leurs propres contribuables. Dans une crise de la dette, les gouvernements cèdent inévitablement le pas aux créanciers privés pour récupérer leur argent : les créanciers privés sont payés en premier, et ils récupèrent environ 20 points de pourcentage de plus de leurs fonds que les gouvernements.

Les gouvernements ont un intérêt public impérieux à adopter des lois pour mettre fin à ce déséquilibre. Considérez qu’il s’agit d’une étape attendue depuis longtemps pour protéger leurs propres contribuables contre l’exploitation par des tiers, ce que les législatures nationales font tout le temps.

Vous pourriez également aimer...