Par Vitor Gaspar, Alfred Kammer et Ceyla Pazarbasioglu
Une dette élevée et des taux d’intérêt en hausse font primer l’amélioration de la gouvernance pour ancrer la politique budgétaire dans les États membres de l’UE.
Compte tenu du rôle central de la politique budgétaire pour faire face à la fois aux crises récentes et aux défis futurs, l’appel à réformer la gouvernance budgétaire en Europe résonne comme jamais auparavant.
La politique budgétaire fournit un soutien essentiel lorsque les ménages et les entreprises sont touchés par des chocs importants, comme la pandémie, ou lorsque la politique monétaire est contrainte. Cependant, cela nécessite des finances publiques saines. La dette élevée et la hausse des taux d’intérêt rendent plus difficile pour les gouvernements de répondre aux multiples priorités d’aujourd’hui, notamment la lutte contre les augmentations extrêmes du coût de la vie et la lutte contre l’urgence climatique.
Dans ce contexte, l’Union européenne a besoin de règles budgétaires révisées qui offrent la flexibilité nécessaire pour des politiques audacieuses et rapides en cas de besoin, mais sans mettre en danger la viabilité des finances publiques. Il est essentiel d’éviter les crises de la dette qui pourraient avoir des effets déstabilisateurs importants et mettre l’UE elle-même en danger. Cela nécessitera de constituer des réserves budgétaires plus importantes en temps normal.
Un nouveau document du FMI propose des réformes du cadre budgétaire de l’UE pour aider à gérer les énormes défis politiques.
La refonte devrait être économiquement saine et politiquement acceptable, en s’appuyant sur les enseignements tirés de plusieurs tentatives passées d’amélioration des règles budgétaires. Il sera essentiel d’équilibrer le respect de la souveraineté des politiques budgétaires nationales tout en renforçant les incitations à adopter des politiques saines pour l’UE.
La proposition s’articule autour de trois piliers : réorganiser les règles budgétaires chiffrées pour prendre explicitement en compte les risques budgétaires auxquels les pays sont confrontés tout en ayant une orientation claire à moyen terme ; renforcer les institutions budgétaires nationales pour améliorer le débat national et l’appropriation des politiques ; et la création d’un fonds de l’UE pour aider les pays à mieux gérer les ralentissements économiques et à fournir des biens publics essentiels.
Des réformes ambitieuses nécessaires
Les règles existantes ont eu un certain succès, notamment en sensibilisant davantage le public au fait que les déficits budgétaires doivent être inférieurs à 3 % du produit intérieur brut, ce qui renforce la responsabilité du gouvernement. Mais ils n’ont pas empêché une accumulation indésirable de la dette publique et des risques de viabilité budgétaire chez certains membres.
Comme nous l’avons vu avec la crise de la dette souveraine européenne, ces risques ont menacé la stabilité de l’union monétaire dans le passé et continuent de créer des vulnérabilités aujourd’hui. Ceci malgré de nombreux efforts pour affiner les règles numériques et renforcer la surveillance centrale au fil des ans.
Dans une certaine mesure, la faiblesse des institutions nationales, les pressions politiques et les chocs négatifs importants ont conduit à une mauvaise conformité. Conjugué aux limites de la conception du cadre, qui fixe des plafonds aux déficits en période difficile sans fournir d’incitations suffisantes pour constituer des réserves en période faste, cela a conduit à l’accumulation de déséquilibres budgétaires. Le cadre a également mal réussi à stabiliser la production et manque d’outils pour fournir des biens publics communs aux pays membres.
En réponse à la pandémie, en mars 2020, la Commission européenne a déclenché la clause dérogatoire générale – qui permet une dérogation temporaire aux règles budgétaires de l’UE – permettant aux pays membres de réagir avec plus de force et de flexibilité. Mais l’augmentation des déficits a poussé les niveaux d’endettement encore plus loin que la valeur de référence du traité de Maastricht de 60 % du PIB dans de nombreux pays, ce qui pose des défis supplémentaires pour revenir aux règles existantes.
La proposition du FMI repose sur trois piliers interconnectés :
- Règles budgétaires au niveau de l’UE fondées sur les risques : Alors que les valeurs de référence actuelles de déficit de 3 % et de dette de 60 % demeurent, la rapidité et l’ambition des ajustements budgétaires seraient liées au degré de risques budgétaires. Ceux-ci sont identifiés par une analyse de viabilité de la dette utilisant une méthodologie commune, développée par un nouveau Conseil budgétaire européen indépendant, ou CEF, en consultation avec d’autres parties prenantes clés. Les pays présentant des risques budgétaires plus importants devraient converger vers un solde budgétaire global nul ou positif au cours des trois à cinq prochaines années. Les pays avec des risques budgétaires plus faibles et une dette inférieure à 60 % auraient plus de flexibilité mais doivent encore tenir compte des risques dans leurs plans. Le cadre encouragerait la constitution de réserves budgétaires permettant une flexibilité importante pour répondre aux chocs défavorables et mener une politique anticyclique.
- Institutions budgétaires nationales renforcées : Tous les pays de l’UE devraient adopter des cadres budgétaires à moyen terme et fixer des plafonds de dépenses annuels pluriannuels cohérents avec leur équilibre global sur la période. Des conseils budgétaires nationaux indépendants joueraient un rôle plus important pour renforcer les freins et contrepoids au niveau des pays, notamment en établissant ou en approuvant des projections macroéconomiques, en évaluant les risques budgétaires et en garantissant la cohérence des plafonds de dépenses et des plans budgétaires. La Commission européenne continuerait à jouer son rôle clé de surveillance et le CEF servirait de nœud central pour un réseau de conseils budgétaires nationaux, contribuant à promouvoir les bonnes pratiques et fournissant une voix indépendante à la fois sur les risques d’endettement et sur l’exécution du cadre.
- Une capacité budgétaire de l’UE bien conçue: Celui-ci serait établi pour remplir deux rôles clés : améliorer la stabilisation macroéconomique, en particulier lorsque la politique monétaire fonctionne à la limite inférieure effective, et permettre la fourniture de biens publics communs au niveau de l’UE, tels que le changement climatique et les infrastructures de sécurité énergétique. Leur mise en œuvre est devenue plus urgente en raison de la transition verte et des préoccupations communes en matière de sécurité. Un fonds d’investissement dédié au climat est un élément important de la proposition.
La proposition doit être considérée comme un ensemble d’éléments interdépendants visant à promouvoir une réforme efficace. Cela nécessite une relation de renforcement mutuel entre les règles de l’UE et la mise en œuvre nationale, en particulier une plus grande appropriation nationale des règles et un meilleur alignement entre les cadres nationaux et les règles de l’UE. Le premier ne peut être atteint qu’en équilibrant les besoins des pays membres tout en les protégeant des retombées négatives d’autres parties de l’union. Cela plaide en faveur d’une approche fondée sur le risque, le premier pilier de la proposition du FMI. Ce dernier nécessite un rôle plus important pour notre deuxième pilier : des cadres nationaux considérablement améliorés, y compris le renforcement de la capacité et des mandats des institutions budgétaires indépendantes.
Dans un contexte d’incertitude économique extraordinaire et de défis budgétaires à venir, la réforme du cadre budgétaire de l’UE ne peut pas attendre. L’extension de la clause dérogatoire générale jusqu’en 2023 offre une fenêtre d’opportunité pour faire exactement cela ; de nouveaux retards obligeraient les pays à revenir aux anciennes règles avec tous leurs problèmes. L’occasion ne doit pas être gaspillée.
