L’adhésion à l’Union européenne de la Géorgie, de la Moldavie et de l’Ukraine est actuellement irréaliste, mais il faudrait leur proposer plus que des accords d’association.
Le 28 février 2022, le gouvernement de l’Ukraine déchirée par la guerre a signé une demande d’adhésion à l’Union européenne, demandant une adhésion immédiate. Trois jours plus tard, la Géorgie et la Moldavie ont également soumis des candidatures. Cela est compréhensible étant donné que les trois anciens pays soviétiques ont souffert de l’agression russe et aspirent à un développement pacifique, démocratique et économiquement réussi.
Les trois pays entretiennent déjà des liens économiques et politiques étroits avec l’UE. En 2014, ils ont signé des accords d’association avec l’UE, qui sont entrés en vigueur en 2016 pour la Géorgie et la Moldavie et en 2017 pour l’Ukraine. Ces accords comprennent des zones de libre-échange approfondi et complet (DCFTA) qui établissent le libre-échange des produits manufacturés et une certaine libéralisation du commerce des biens et services agricoles entre les trois pays et l’UE.
Comment l’UE devrait-elle répondre aux nouvelles demandes d’adhésion ?
Les pays de l’UE sont profondément divisés sur cette question. Plusieurs membres de l’Est veulent donner un signal positif à l’Ukraine et aux deux autres candidats, certains voulant même les déclarer candidats à l’UE dès que possible. Mais la plupart des membres occidentaux sont réticents à aller dans cette direction et préfèrent continuer à travailler avec les trois pays dans le cadre des accords d’association existants.
Les deux positions sont compréhensibles.
Les membres de l’Est de l’UE sont principalement motivés par la stabilité dans la région. De nombreux gouvernements de l’Est estiment que l’UE devrait s’engager formellement à soutenir les efforts des trois pays vers l’intégration européenne, comme elle l’a fait avec les pays des Balkans occidentaux lors du sommet de Thessalonique en juin 2003, au lendemain de la guerre dans la région.
De nombreux membres occidentaux, cependant, hésitent à s’engager dans des négociations d’adhésion avec la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine avant qu’un nouvel accord de sécurité en Europe ne soit conclu avec la Russie. Ils estiment également que l’UE ne peut pas être élargie avant d’avoir apporté des changements significatifs à son fonctionnement interne.
L’UE actuelle est très différente de l’Union des années 1990, lorsque le processus d’adhésion a commencé avec les 11 pays d’Europe centrale et orientale qui ont finalement rejoint l’UE en 2004 ou après. L’UE est devenue plus politique, en partie en réponse aux changements géopolitiques. changements intervenus au cours des 30 dernières années. Pourtant, la règle de l’unanimité pour certaines questions et la plus grande hétérogénéité parmi les membres de l’UE ont rendu le processus décisionnel de l’UE souvent trop lourd pour prendre des décisions appropriées. Par conséquent, il existe une réelle réticence de la part de certains pays de l’UE, notamment ceux qui souhaitent approfondir le processus d’intégration européenne, à accepter de nouveaux membres avant d’apporter des modifications importantes au traité, notamment pour supprimer la règle de l’unanimité dans certains domaines sensibles.
Comment avancer dans ces conditions ?
Même si les pays de l’UE pouvaient s’entendre sur une déclaration pour accueillir les trois nouveaux candidats parmi eux à un moment donné, leur adhésion effective à l’UE serait encore très lointaine, comme elle l’a été pour les pays des Balkans occidentaux après la déclaration de Thessalonique. L’adhésion nécessite de nombreuses étapes : la Commission européenne doit d’abord évaluer la candidature puis faire une recommandation pour accorder au pays candidat le statut de candidat. Le Conseil de l’UE doit alors approuver à l’unanimité la recommandation de la Commission, et la Commission doit alors recommander l’ouverture de négociations avec le pays candidat, qui doit à nouveau être approuvée à l’unanimité par le Conseil. La Commission négociera alors avec le candidat pour vérifier qu’il répond aux critères d’adhésion. Une fois satisfaite, la Commission doit à nouveau recommander au Conseil de signer à l’unanimité le traité d’adhésion. Enfin, le pays candidat peut devenir membre.
Six pays des Balkans occidentaux ont participé au sommet de Thessalonique en 2003 et ont reçu l’engagement de l’UE de soutenir leurs efforts d’intégration européenne. Près de 20 ans plus tard, un seul pays, la Croatie, qui avait déjà demandé son adhésion à l’UE avant le sommet, a effectivement rejoint l’UE. Quatre autres pays ont reçu le statut de pays candidat, mais les négociations d’adhésion n’ont commencé que pour deux d’entre eux. Enfin, la Bosnie-Herzégovine n’a officiellement demandé son adhésion à l’UE qu’en 2016 et attend toujours de recevoir le statut de pays candidat. Le tableau 1 montre certaines des dates entre la candidature et l’adhésion pour ces six pays des Balkans occidentaux.
Le processus d’adhésion de la Géorgie, de la Moldavie et de l’Ukraine devrait être au moins aussi long que celui des pays des Balkans occidentaux, pour deux raisons principales.
Premièrement, les situations économiques et politiques de la Géorgie, de la Moldavie et de l’Ukraine signifient qu’il faudra probablement de nombreuses années avant que ces pays n’entament les négociations d’adhésion, et encore moins qu’elles aboutissent. Deuxièmement, comme nous l’avons déjà mentionné, certains pays de l’UE hésitent à élargir l’UE avant d’apporter des modifications au traité pour supprimer la règle de l’unanimité dans certains domaines.
Cela suggère que l’UE a besoin d’une approche différente pour renforcer les liens avec la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine, impliquant plus que les accords d’association actuels mais moins que le statut de candidat à l’UE.
Avant de s’engager dans un processus d’adhésion, il serait judicieux d’envisager un autre statut pour les pays européens qui souhaitent avoir des relations plus étroites avec l’UE. Ce statut devrait s’appliquer à tous les candidats actuels à l’UE – qui comprennent non seulement l’Albanie, le Monténégro, la Macédoine du Nord et la Serbie, mais aussi la Turquie – et à la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, la Moldavie, l’Ukraine, ou même la Biélorussie et la Russie si et quand ils sont réputés remplir les conditions du traité de l’UE pour demander l’adhésion à l’UE. Le nouveau statut pourrait également s’appliquer à d’autres pays, dont la Suisse et le Royaume-Uni.
Ce nouveau statut devrait offrir à ces pays bien plus que le libre-échange des marchandises, une certaine libéralisation dans l’agriculture et les services et une aide financière pour améliorer leur gouvernance et adopter les règles de l’UE – en d’autres termes, que des accords d’association.
Une possibilité serait l’adhésion à l’Espace économique européen (EEE), qui offre actuellement à l’Islande, au Liechtenstein et à la Norvège une participation au marché unique de l’UE. Une autre serait l’adhésion au Partenariat continental, une structure que I et d’autres auteurs ont proposée en 2016 pour traiter des relations entre l’UE et le Royaume-Uni post-Brexit, ainsi que des pays comme l’Ukraine et la Turquie. La principale différence entre l’Espace économique européen et le partenariat continental est que ce dernier n’inclurait pas la libre circulation de la main-d’œuvre. Qu’ils jouissent de l’intégralité des quatre libertés du marché unique de l’UE, comme le font les membres de l’EEE, ou de seulement trois libertés, comme le feraient les pays du partenariat continental, les pays à faible revenu gagneraient tous des ressources substantielles pour favoriser la convergence institutionnelle et économique, avec un accès aux ressources condition qu’ils fassent des progrès suffisants vers cet objectif. Enfin, tous les pays appartenant à l’EEE ou au Partenariat continental participeraient au fonctionnement de certaines institutions de l’UE avec un statut d’observateur ou potentiellement plus, mais seuls les membres de l’UE auraient le droit de vote à la Commission, au Conseil et au Parlement.
L’un ou l’autre des statuts envisagés ici marquerait une énorme amélioration pour la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine, qui ont actuellement des accords d’association avec l’Union européenne. Elle favoriserait les réformes économiques et politiques qui permettraient à ces pays de jouir du type de stabilité économique et de convergence économique auquel ils aspirent. Potentiellement, cela peut conduire à l’adhésion à l’UE s’ils font des progrès suffisants et si l’UE réussit à se réformer pour rendre l’élargissement possible sans conduire à une impasse.
Enfin, l’adhésion à l’UE, à l’EEE ou au Partenariat continental doit être traitée au cas par cas en fonction de la situation de chaque pays candidat. Cela signifie que le processus d’intégration européenne se poursuivra à des rythmes différents pour la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine, et peut-être sous des formes différentes.
Citation recommandée :
Sapir, A. (2022) « Comment l’UE devrait-elle répondre aux aspirations d’adhésion de la Géorgie, de la Moldavie et de l’Ukraine? » Bruegel Blog14 mars
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