Mobiliser les investisseurs de l’UE pour réduire l’écart de financement climatique des pays en développement

Collectivement, l’Union européenne et ses membres sont les plus grands fournisseurs de fonds du secteur public pour l’atténuation et l’adaptation au changement climatique dans les pays en développement. La stratégie de financement durable de la Commission européenne, mise à jour en juillet 2021, s’est fixé pour objectif d’étendre également le minuscule privé financement climatique dans les pays à revenu faible ou intermédiaire. Cela cadrait bien avec le changement de stratégie de la Banque européenne d’investissement, qui en décembre 2020 s’est rebaptisée « banque du climat », et dont le bilan important pourrait être déployé en dehors de l’UE. S’il est bien conçu, un mélange de ressources publiques de l’UE avec le vaste capital institutionnel privé qui vise des résultats de durabilité pourrait mobiliser des fonds substantiels. Pour identifier les bons partenaires, tout nouveau programme de l’UE devrait être annoncé avant le sommet des Nations Unies sur le climat COP27 en novembre 2022, qui sera organisé par l’Égypte et se concentrera sur les pays en développement.

Flux de financement climatique

Les besoins de financement substantiels liés au changement climatique sont concentrés dans les pays à revenu faible et intermédiaire, plutôt que dans les économies développées, compte tenu de la croissance démographique et de l’intensité énergétique du PIB dans les pays moins développés à moyen terme. Étant donné que ce groupe de pays est le plus directement exposé aux risques climatiques physiques, l’adaptation et la résilience au climat nécessitent également d’énormes ressources.

Le suivi des flux financiers qui répondent clairement au défi climatique est délicat. Une grande partie de ce qui est dépensé par les institutions publiques nationales et les entités privées, par exemple dans l’industrie ou l’agriculture, peut au mieux être partiellement capturée. Néanmoins, il est clair que les déficits de financement sont importants et se sont encore creusés pendant la crise du COVID-19. En 2019/2020, environ 632 milliards de dollars ont été alloués à des projets climatiques dans le monde, les secteurs privé et public contribuant chacun pour moitié. Les institutions de financement du développement représentaient la plupart des financements du secteur public. Les flux transfrontaliers n’ont représenté qu’un quart du total, dont la moitié est allée des pays avancés aux pays non membres de l’OCDE.

Une plus grande mobilité transfrontalière du financement climatique privé est un objectif politique depuis un certain temps. Dans la zone euro, les marchés des obligations vertes sont plus intégrés que les marchés obligataires standards, car seuls certains pays émettent des instruments verts de haut niveau. Les investisseurs se tournent vers les titres nationaux dès que l’offre locale devient disponible, bien que les expositions initiales aient un effet durable sur les allocations de capital.

Seules quelques entreprises privées des pays en développement ont un accès régulier aux marchés de capitaux internationaux ou locaux. La récente poussée d’aversion au risque des investisseurs a entraîné une réduction des expositions transfrontalières et a encore réduit ce groupe.

L’accès aux investisseurs transfrontaliers orientés ESG (ciblant des résultats environnementaux, sociaux et de gouvernance) dans les obligations et les actions locales peut souffrir en particulier des barrières d’information, de la mauvaise application des contrats et des risques opérationnels dans les projets. Les subventions et les remises fiscales favorisent excessivement les énergies basées sur les combustibles fossiles tandis que l’environnement d’investissement pour les projets d’énergies renouvelables est inadéquat, pour des raisons telles que les tarifs de rachat incertains et l’accès au réseau. Souvent, il n’y a tout simplement pas suffisamment de projets d’infrastructure bancables dans lesquels des obligations et des financements de projets transfrontaliers pourraient être attirés.

Lorsque des projets et des montages financiers arrivent sur le marché, les investisseurs internationaux sont susceptibles de faire face à des risques considérables d’écoblanchiment. Les réglementations sur la finance verte sont généralement absentes ou incomplètes et peuvent ne pas s’aligner sur la classification de l’UE des activités durables et d’autres normes. Les instruments du marché des capitaux alignés sur les principes ESG dépendent également d’une bonne gouvernance d’entreprise. L’émetteur d’une obligation verte s’engage à allouer le produit de l’obligation à certaines activités et à rendre compte de l’impact. Dans une obligation liée à la durabilité, les coûts du service de la dette deviendront plus onéreux si les objectifs de performance convenus, tels que la réduction des émissions de carbone, ne sont pas respectés. La transparence et la crédibilité de l’émetteur sont essentielles dans de telles structures de financement.

Mobiliser les investisseurs privés

Afin de mobiliser des financements malgré ces imperfections et ces risques de marché, les agences de développement proposent souvent des partenariats à des investisseurs privés. Ce mélange de ressources publiques n’est généralement pertinent que pour des projets qui sont en principe bancables mais qui nécessitent une certaine atténuation des risques. Cela devient d’autant plus pertinent que le risque pays local est élevé et que la technologie ou le modèle commercial du projet est innovant. Un schéma mixte courant consiste à financer un portefeuille de projets en partie par des fonds concessionnels, ou à offrir une garantie de risque pour le portefeuille. Les régimes mixtes ont pris une importance relative, avec environ 166 milliards de dollars de fonds privés directement mobilisés jusqu’en 2018 pour tous les types de projets de développement.

L’UE, la BEI et les agences nationales de développement européennes n’ont cependant fait qu’un usage limité de ces dispositifs. Les données de Convergence, un réseau privé qui cherche à mettre en relation des agences de développement et des investisseurs privés, suggèrent que seulement neuf transactions ont été effectuées par des institutions publiques basées dans l’UE entre 2018 et 2020, mobilisant un total de 2,8 milliards de dollars (contre 32 milliards de dollars dans le monde). Au cours des dix années précédant 2020, seuls six programmes mixtes mis en place par des entités publiques ont ciblé l’action climatique dans le cadre des objectifs de développement durable de l’ONU.

Une offre de l’UE au sommet de l’ONU sur le climat

Le nombre d’investisseurs axés sur l’impact et leurs fonds sous gestion ont fortement augmenté ces dernières années, de sorte que le potentiel de ces programmes de financement mixte a clairement augmenté. La tentation peut être de mobiliser ces fonds rapidement par le biais de subventions et de garanties pures et simples. Cela ne peut guère faire plus que déplacer les risques du secteur privé vers le secteur public, générant des flux supplémentaires limités. Tout nouveau programme de l’UE ou de la BEI devrait cibler les marchés sur lesquels le régime d’investissement dans les énergies renouvelables est déjà favorable et devrait traiter les risques réglementaires spécifiques ou les barrières à l’information. Le financement du développement de l’UE ne devrait intervenir que lorsque les projets sous-jacents sont bien structurés et commercialement solides. Les investisseurs institutionnels chercheront des montages financiers importants, ce qui nécessite des approches coordonnées des agences internationales.

La Commission devrait contribuer à l’élaboration d’une stratégie cohérente pour la BEI et le Fonds européen d’investissement, sa filiale du marché des capitaux, sur le financement climatique en dehors de l’UE. Avec un bilan d’environ 550 milliards d’euros et un volume annuel de prêts de 65 milliards d’euros en 2021, la BEI reste la plus grande banque de développement au monde et dispose d’un potentiel important pour mobiliser des financements privés parallèlement à ses propres ressources, également en dehors de son territoire traditionnel au sein de l’UE. Son document Climate Bank Roadmap de décembre 2020 a défini l’expansion internationale de la finance verte comme l’un des onze domaines prioritaires. La nouvelle succursale EIB Global de la banque a divulgué peu de détails sur la manière dont cela sera fait.

Des banques commerciales bien gérées devraient être le principal interlocuteur de tout nouveau programme de financement vert de la BEI sur les marchés émergents. Les banques resteront la principale source de financement sur la plupart des marchés dits « frontaliers » où le développement des marchés de capitaux locaux ne fera pas de grands progrès et où peu d’entreprises ou de banques ont accès aux marchés obligataires internationaux. Les banques pourraient générer d’importants portefeuilles d’actifs verts et être en mesure de suivre l’impact au niveau de l’emprunteur. Ils seront les intermédiaires les plus efficaces pour les fonds de développement, même s’ils auront souvent besoin d’un renforcement des capacités, par exemple pour aider les agents de crédit à surveiller les critères de durabilité chez les entreprises locales emprunteuses.

Compte tenu de la croissance des émissions d’obligations vertes dans l’UE, qui représentent désormais environ 60 % des émissions mondiales, la Commission européenne semble désireuse de promouvoir cet instrument également dans les pays à revenu faible et intermédiaire. Les émissions d’obligations vertes sur les marchés émergents (hors Chine) ont augmenté de 58 % en 2021 pour atteindre 95 milliards de dollars, avec 64 milliards de dollars supplémentaires émis en instruments obligataires sociaux, durables et liés à la durabilité. L’Inde, le Chili et le Brésil, par exemple, ont chacun émis plus de 10 milliards de dollars d’obligations vertes cumulées sur les marchés locaux et internationaux.

Pourtant, les obligations vertes seront inévitablement d’une utilité limitée tant pour les marchés que pour les émetteurs. L’illiquidité des marchés de capitaux locaux et les coûts de transaction dissuaderont de nombreux émetteurs de se manifester. Certaines banques ont refinancé leurs portefeuilles de prêts verts sur les marchés obligataires en monnaie locale, bien que cela nécessite des normes de qualité solides et homogènes pour les prêts et les emprunteurs individuels. La BEI pourrait renforcer les compétences et les capacités du petit nombre de banques et d’entreprises locales susceptibles d’avoir une présence réussie sur le marché des capitaux et, le cas échéant, agir en tant qu' »investisseur de référence » dans toute émission initiale, garantissant le succès du financement transaction.

Le soutien aux cadres réglementaires de la finance verte en dehors de l’UE apportera probablement des avantages significatifs. La Commission devra s’assurer que les réglementations désormais étendues de l’UE en matière de finance durable, y compris la taxonomie de l’UE et les règles de divulgation, ne décourageront pas les flux de capitaux vers les marchés émergents. L’alignement complet sur les règles de financement durable de l’UE et la législation d’application émise par les autorités de surveillance de l’UE n’est manifestement pas réaliste, même pour le groupe nouvellement élargi de candidats à l’adhésion. La plateforme internationale sur la finance durable, que la Commission a lancée en 2019, est une initiative utile, bien qu’à ce jour seuls neuf marchés émergents (dont la Chine) collaborent. Un résultat récent a été la taxonomie « commune », qui a fusionné les classifications de durabilité de l’UE et de la Chine. Cela devrait maintenant se refléter dans la réglementation de l’UE, et davantage de questions et de pays partenaires devraient être couverts dans les travaux futurs de ce groupe.

Citation recommandée :

Lehmann, A. (2022) « Mobiliser les investisseurs de l’UE pour réduire l’écart de financement climatique des pays en développement », Bruegel Blog6 juillet