Les subventions aux carburants ont consommé 4 700 milliards de dollars dans le monde en 2015 et devraient rester importantes dans un avenir proche. Leurs effets négatifs sont bien connus—consommation excessive, conséquences environnementales négatives, inégalités accrues et capacité fiscale réduite pour des dépenses critiques telles que la santé et l’éducation. Ce que l’on sait moins, c’est comment faire face au fardeau de la hausse des prix de l’énergie lorsque ces subventions sont supprimées. Ce problème est devenu particulièrement critique aujourd’hui alors que le monde est confronté à une flambée des coûts de l’énergie post-COVID-19 qui inquiète les gouvernements et les populations. Une énergie abordable pendant l’hiver est un problème critique pour de nombreux pays, car l’alternative conduit à une mortalité excessive et à la pauvreté. C’est pourquoi l’expérience de l’Ukraine qui a supprimé les subventions énergétiques et les a remplacées par une aide sociale ciblée est si pertinente pour le reste du monde.
Le 1er avril 2014, la Russie a annulé la remise sur le gaz naturel de l’Ukraine, et la situation budgétaire précaire de l’Ukraine l’a empêchée de continuer à subventionner la consommation de gaz pour la population. Les subventions (7 % du PIB en 2015) ont été éliminées par une forte augmentation des tarifs résidentiels du gaz pour les aligner sur le prix du gaz sur le marché international. En quelques mois, le prix du gaz naturel, principale source de chauffage, d’eau chaude et de combustible pour la cuisine de la plupart des Ukrainiens vivant en milieu urbain, a été multiplié par sept.
À cet égard, l’Ukraine nous rappelle d’autres pays avec des objectifs similaires et des subventions importantes. L’Iran, l’Égypte et le Nigéria ont cherché à mettre en œuvre des hausses de prix d’ampleur comparable, mais contrairement à l’Ukraine, ils ont été contraints de revenir en arrière ou de retarder de telles initiatives. En fait, il s’agit d’une réalisation d’autant plus notable que les chocs sur les prix intérieurs des carburants sont l’un des principaux moteurs des émeutes, ce qui n’était pas le cas en Ukraine. La réforme a été maintenue en grande partie grâce aux mesures efficaces prises pour alléger le fardeau de la population vulnérable.
Pour réduire le fardeau des factures élevées, le gouvernement a intensifié son programme d’aide à l’énergie domestique, le Housing Utilities Subsidy (HUS). Le HUS couvrait à certains moments jusqu’à 40 ou 50 pour cent des ménages et est devenu le plus grand programme d’assistance sociale en Ukraine, coûtant environ 2,5 pour cent du PIB.
Source : Quels sont les avantages de l’aide gouvernementale pour les factures d’énergie des ménages ? Témoignage d’Ukraine
La conception du HUS ukrainien lui-même est inhabituelle, car elle combine deux éléments qui ne sont généralement pas appliqués conjointement pour cibler la population : premièrement, l’évaluation des revenus, et deuxièmement, le volume de consommation d’énergie attendu. Bien qu’il y ait un élément de solidarité intégré dans la formule des prestations puisqu’elle soutient une large participation, le montant de l’aide est plus important pour les ménages les plus pauvres avec des factures de services publics plus élevées. La nature inclusive du HUS est exceptionnelle et justifiée pour des raisons d’économie politique afin d’éviter les contrecoups et le renversement des réformes.
Alors, cette démarche, rare par son ampleur et son ambition, a-t-elle été couronnée de succès ? En d’autres termes, le programme d’assistance at-il atténué l’effet de la multiplication par sept des hausses tarifaires pour soulager les segments vulnérables de la population ? Dans notre article, nous examinons l’effet de cette approche et nous nous posons des questions de conception qui peuvent être utiles non seulement pour les futures réformes tarifaires, mais également pertinentes pour le défi actuel de la tarification de l’énergie.
Nous avons constaté que le HUS a considérablement amélioré la situation de précarité énergétique de ses bénéficiaires à un prix de 1 % à 2,5 % du PIB, une fraction des subventions initiales aux carburants. Il a apporté des gains considérables de bien-être à ses bénéficiaires, réussissant à réduire de 10 points de pourcentage la part des revenus dans les factures d’énergie et à diviser par deux le taux de précarité énergétique. Par exemple, sans un tel soutien, le quart le plus pauvre en revenu avec un taux de consommation élevé aurait payé plus de 30 pour cent de son revenu uniquement pour la consommation de gaz.
Un programme d’aide avec une couverture aussi large que celle du HUS a bien entendu tendance à épuiser les caisses de l’État. Existe-t-il des conceptions alternatives, plus ciblées pour l’assistance énergétique, plus performantes ? Que faire pour se préparer sur le long terme ?
Nous constatons que des économies considérables seraient réalisées avec seulement une petite perte de surplus du consommateur si l’éligibilité au SHU était resserrée pour réduire l’aide de moitié. Une réduction progressive peut être justifiée si les ménages vulnérables sont également incités à réduire leur consommation et à investir dans l’efficacité énergétique. Nous avons également analysé un scénario alternatif utilisant le soutien du revenu pur. Supposons que les ménages en dessous du seuil de pauvreté reçoivent une aide égale à la différence entre le revenu du seuil de pauvreté et leur revenu. Ce que nous constatons, c’est que lier l’aide uniquement au revenu permettrait également de réaliser des économies considérables, mais entraînerait une perte de bien-être beaucoup plus importante. En effet, les consommateurs à faible volume sont plus à même d’ajuster leur consommation, mais ce n’est pas le cas pour les consommateurs à volume élevé qui sont également pauvres. Cela indique une implication politique importante selon laquelle il y a à la fois des gains de bien-être et des économies fiscales en ciblant les consommateurs à volume élevé et à faible revenu avec des mesures d’efficacité énergétique subventionnées. Nous estimons que le coût de telles mesures pourrait être facilement « remboursé » par les économies réalisées sur la facture de gaz sur la durée de vie des investissements. Le coût représenterait une fraction de l’aide énergétique, ce qui impliquerait des économies très importantes pour le gouvernement tout en aidant à obtenir des réductions significatives de la consommation de gaz sur de nombreuses années. En résumé, le cas de l’Ukraine démontre le succès à court terme d’un programme d’assistance énergétique à grande échelle, il fait gagner du temps, mais le succès à long terme en général dépend de la façon dont l’Ukraine et le reste du monde réussissent à combiner l’assistance. et les mesures d’efficacité énergétique.
