Cet article a été initialement publié dans les Affaires étrangères.
Dans les jours qui ont précédé l’invasion de l’Ukraine par le président russe Vladimir Poutine, les États-Unis et leurs alliés européens ont annoncé des sanctions économiques strictes contre la Russie, y compris son secteur énergétique. L’Allemagne, pour sa part, a officiellement suspendu l’approbation du nouveau gazoduc Nord Stream 2, propriété de la compagnie gazière publique russe, destiné à livrer du gaz russe à l’Allemagne. La question est maintenant de savoir si et comment Moscou ripostera. On craint de plus en plus à travers le continent que la Russie ne riposte à l’Europe là où elle fait le plus mal : couper les pays qui dépendent le plus du gaz naturel russe.
Pour de nombreux États européens, la menace de perdre l’accès à l’énergie russe n’est pas une préoccupation vaine. L’Europe importe 40% de son gaz naturel de Russie, et de nombreux États ont une exposition commerciale et d’investissement importante aux marchés russes. Tout aussi important, ces liens énergétiques et économiques ne concernent pas tous les pays européens de la même manière. Le Kremlin tentera sans aucun doute d’exploiter ces différences pour semer la désunion dans la réponse de l’UE à l’invasion. Si la Russie peut utiliser son levier énergétique pour persuader, par exemple, l’Allemagne ou l’Italie de ne pas soutenir les sanctions les plus sévères, cela pourrait donner à Moscou un moyen de résister aux conséquences économiques de son invasion.
Mais le succès de cette stratégie de diviser pour mieux régner n’est pas prédéterminé. Déterminés à tenir Moscou responsable de son agression illégale, les États européens peuvent efficacement contrer Poutine. Pour ce faire, l’UE devra renforcer les membres les plus vulnérables au chantage russe et potentiellement repenser la structure des marchés européens de l’énergie.
Diviser pour régner
En théorie, l’Union européenne dispose d’un avantage significatif dans ses relations économiques avec la Russie. La Russie dépend des marchés européens pour plus de la moitié de ses exportations, alors que l’Union européenne n’envoie que 5 % de ses exportations vers la Russie. Cette disparité reflète une différence de taille – l’économie de l’UE est dix fois plus importante que celle de la Russie – et une exposition différente au commerce international. La Russie est mal intégrée à l’économie mondiale et, malgré le buzz autour d’un rapprochement croissant entre Pékin et Moscou, elle aurait du mal à remplacer les revenus d’exportation de l’UE perdus par les revenus des marchés chinois.
À l’inverse, aucun pays de l’UE n’envoie plus de 20 % de ses exportations vers la Russie. Bien que la Bulgarie, l’Estonie et la Lituanie soient les plus exposées aux chocs commerciaux, leurs exportations vers la Russie ne représentent respectivement que 3, 3 et 6 % de leur PIB. La Russie est encore moins importante pour les grandes économies comme celles de la France, de l’Allemagne et de l’Italie, représentant entre 1 et 2 % de leurs exportations totales. Toute contre-sanction russe potentielle visant les importations de l’UE n’aurait donc que des effets marginaux.
L’énergie est une autre histoire, cependant. Le gaz naturel est depuis longtemps reconnu comme le levier économique le plus puissant de la Russie en Europe, et il le reste malgré les efforts de l’UE pour réduire sa dépendance à l’égard des approvisionnements russes. La capacité de Moscou à exploiter cette dépendance pourrait être exacerbée par de grandes disparités entre les besoins des États membres. La Belgique, la France et les Pays-Bas importent moins de 10 % de leur gaz naturel de Russie ; L’Espagne et le Portugal n’en importent pas. L’Allemagne, en revanche, dépend de Moscou pour environ la moitié de ses importations de gaz naturel et l’Italie d’environ 40 %. Pour l’Autriche, la Hongrie, la Slovénie et la Slovaquie, le chiffre est d’environ 60 %, et pour la Pologne, de 80 %. La Bulgarie dépend de la Russie pour tout son gaz naturel.
Ces disparités dans la consommation d’énergie représentent un atout pour Moscou, car les pays de l’UE les plus exposés au gaz pourraient ne pas vouloir soutenir des sanctions anti-russes plus fortes, craignant que la Russie ne perturbe ou ne coupe leur approvisionnement en gaz en représailles. Ces préoccupations peuvent, par exemple, expliquer l’opposition initiale de l’Allemagne et de l’Italie à la suspension de l’accès de la Russie au système mondial de paiement interbancaire SWIFT.
Pourtant, même les pays européens les plus exposés disposent d’alternatives à l’approvisionnement énergétique russe. Si Moscou coupait le gaz, l’UE pourrait collectivement faire face, au moins pour un temps. Les réserves européennes de stockage de gaz commercial sont remplies à environ 30 % et certains États disposent également de réserves stratégiques de gaz (semblables à la réserve stratégique de pétrole américaine). Grâce à une combinaison de retraits supplémentaires de ces magasins, d’importations accrues de gaz naturel liquéfié et de mesures limitées du côté de la demande telles que les réductions de gaz industriel, la plupart des États atteindraient probablement l’automne 2022 sans graves pénuries. Mais des pays comme la Bulgarie et la Pologne, fortement dépendants du gaz russe et mal connectés à leurs voisins occidentaux, devraient réduire considérablement leur demande de gaz pour gérer la situation.
Cependant, de telles actions feraient monter en flèche le prix de l’énergie en Europe, aggravant une crise déjà en cours. Le 24 février seulement, alors que les troupes russes franchissaient la frontière ukrainienne, les prix du gaz à travers le continent ont augmenté de 60 %. Les pays européens pourraient rapidement voir leur reprise économique post-COVID-19 dérailler alors que la hausse des prix du gaz se traduit par une augmentation des coûts de l’électricité, ce qui fait grimper l’inflation et érode le pouvoir d’achat des ménages et la compétitivité des entreprises.
Pourtant, passer l’hiver en cours sans nouvelles importations russes est une chose. Il sera beaucoup plus difficile de faire fonctionner l’économie européenne pendant plusieurs années sans le gaz russe. Du côté de l’offre, certains États pourraient être en mesure de récupérer des capacités d’importation inutilisées du Qatar et des États-Unis. Des alliés tels que le Japon et la Corée du Sud pourraient également être en mesure de détourner une partie de leurs expéditions excédentaires de gaz maritime. Mais remplacer complètement le gaz russe serait très coûteux et pourrait s’avérer physiquement impossible. Les marchés mondiaux du gaz et les autres fournisseurs européens de gazoducs tels que l’Algérie et la Norvège produisent et exportent déjà à pleine capacité. De plus, les contrats à long terme limitent potentiellement le volume de gaz que les entreprises pourraient rediriger vers l’Europe, même si les prix continentaux augmentent.
La gestion proactive de ces défis doit être la priorité absolue de l’Europe si elle veut maintenir des sanctions à long terme contre la Russie. Réussir cela impliquera une série de choix politiques, environnementaux et sociaux difficiles. Aux Pays-Bas, par exemple, l’augmentation de la production de gaz naturel entraînerait une augmentation de l’activité sismique autour du plus grand champ gazier du pays, un facteur qui a autrefois poussé Amsterdam à limiter la production. Les ménages néerlandais accepteront-ils cela comme conséquence d’un meilleur accès au gaz ? L’Allemagne devrait-elle faire fonctionner ses centrales nucléaires plus longtemps et même redémarrer certaines centrales au charbon de lignite sales ? Que faudrait-il pour que la France accepte davantage de liaisons gazières et électriques à travers les Pyrénées, donnant au reste de l’Europe l’accès à la vaste capacité de réception de l’Espagne ? Et qu’en est-il des factures énergétiques qui montent en flèche pour le secteur électrique italien ou le chauffage en Europe de l’Est ?
Le long terme
Si l’UE espère maintenir des sanctions audacieuses et de grande envergure face à d’éventuelles contre-mesures économiques russes, Bruxelles doit se préparer à un long combat. Pour être efficace, après tout, Poutine doit craindre que l’Europe ne maintienne des sanctions en place pendant plusieurs années. Des mesures limitées dans le temps pourraient être douloureuses pour certaines parties de la société russe, mais il est peu probable qu’elles changent fondamentalement le calcul de Moscou.
L’Europe et les États-Unis ne doivent pas sous-estimer le défi que représente le maintien de sanctions aussi larges. Bien que le soutien politique soit élevé au lendemain de l’invasion russe, le gel des avoirs, l’exclusion à long terme de la Russie du système financier occidental et toute contre-mesure de Moscou finiront tous par toucher des intérêts spécifiques à travers l’Europe. Au-delà de l’impact économique immédiat sur les citoyens européens ordinaires, les entreprises qui exportent vers la Russie seront également durement touchées, tout comme les banques les plus exposées aux marchés financiers russes. Plus le champ d’application des nouvelles sanctions est large et plus elles durent longtemps, plus grandes sont les chances de succès de la stratégie russe de diviser pour régner.
Pour éviter ce risque et veiller à ce que l’UE maintienne son unité, l’Europe doit adopter une stratégie énergétique globale à l’échelle du continent. L’annonce de la ministre allemande des Affaires étrangères Annalena Baerbock lors de la récente conférence de Munich sur la sécurité selon laquelle Berlin serait prête à payer un « prix économique élevé » pour la paix en Ukraine, par exemple, est bienvenue mais pas suffisante. Au lieu de cela, Bruxelles a besoin d’une approche systématique pour s’assurer que les besoins énergétiques de tous les États membres peuvent être satisfaits, y compris ceux qui ont déjà exprimé leurs inquiétudes au sujet des sanctions, en échange d’un soutien plus solide pour une réponse collective de l’UE à la Russie.
Avant tout, l’UE doit d’abord procéder à une évaluation détaillée de la vulnérabilité de ses États membres et de ses entreprises à la pression russe. En particulier, les gouvernements devraient répertorier les options disponibles pour réduire leur dépendance au gaz russe et l’exposition du secteur privé au marché russe. Ce faisant, les gouvernements nationaux et l’UE peuvent commencer à comprendre les points de pression potentiels que Moscou pourrait utiliser pour saper le régime de sanctions émergent. Les gouvernements ont besoin d’une image granulaire des intérêts de leurs pays pour les protéger correctement.
Bien que plus facile à dire qu’à faire, les gouvernements européens doivent également réduire la dépendance énergétique de leurs pays vis-à-vis de la Russie. Dans l’immédiat, cela signifie que les pays qui disposent de plus de gaz, comme la France ou les Pays-Bas, doivent partager avec des pays en déficit, comme l’Autriche et l’Allemagne. Les États devraient également explorer de nouveaux contrats à long terme avec les fournisseurs de gaz pour ajouter une flexibilité supplémentaire au marché européen. Les gouvernements devront également encourager les sociétés gazières à remplir leurs installations de stockage au printemps et en été, malgré des prix historiquement élevés. Les États pourraient encourager le stockage par le biais de mandats et, éventuellement, d’une aide financière. À long terme, la crise actuelle devrait inciter les États européens à accélérer les investissements dans les énergies renouvelables et les meilleures techniques d’isolation. Bien que ces mesures ne remplaceraient pas le gaz russe à court terme, elles pourraient donner des résultats importants d’ici cinq à dix ans.
Pour atteindre l’un de ces objectifs, qui sera douloureux, l’UE devra développer un format constructif pour décider comment chaque État doit contribuer. Les gouvernements européens seront confrontés à une série de défis politiquement difficiles au cours des prochains mois, et le soutien mutuel est le seul moyen de traverser la crise. Une option est une réunion régulière du conseil des ministres – semblable au Conseil de sécurité nationale des États-Unis – qui déciderait des réponses immédiates aux pénuries potentielles d’énergie.
Enfin, l’UE devrait créer un fonds dédié pour indemniser des pays, des régions ou des secteurs spécifiques pour les pertes financières induites par les sanctions. Bruxelles pourrait mettre en place le fonds rapidement, en utilisant comme modèles le Fonds d’ajustement à la mondialisation de l’UE ou le Fonds pour une transition juste de l’UE, tous deux conçus pour faire face aux impacts régionaux de la mondialisation et des efforts d’atténuation du changement climatique. Le fonds pourrait démarrer avec 20 milliards d’euros par an, financés par des emprunts de l’UE. Un tel mécanisme réduirait les vulnérabilités nationales et aiderait l’Europe à maintenir son unité politique et sa pertinence.
Les dirigeants européens savent que Moscou tentera de fragmenter et d’affaiblir la réponse de l’UE à l’invasion russe de l’Ukraine. L’Europe doit relever le défi et formuler une réponse cohérente à la stratégie de Poutine consistant à diviser pour mieux régner. Avec les bonnes mesures, Bruxelles peut mettre en œuvre une telle stratégie rapidement et de manière économiquement réalisable. Mais il devra agir rapidement. Si elle ne le fait pas, l’Union européenne pourrait être confrontée à une crise énergétique croissante, laissant Moscou encore plus enhardi à militariser les approvisionnements énergétiques mondiaux.
