Comment un club climatique ouvert peut générer des dividendes carbone pour les pauvres

La COP26 a élevé l’ambition climatique. Pourtant, le monde reste sur la bonne voie pour une augmentation de 2,4 °C de la température mondiale au-dessus des niveaux préindustriels d’ici la fin du siècle. La science a clairement montré que pour éviter les conséquences les plus dramatiques du changement climatique, l’humanité doit rester à moins de 1,5°C. Pour favoriser la poursuite de l’action climatique, la présidence allemande du G7 entend promouvoir un « club climatique coopératif et ouvert ». Il s’agit d’une initiative importante et prometteuse, dont les avantages potentiels pourraient être considérablement accrus en redirigeant les dividendes internationaux du carbone vers les pays les plus pauvres, afin de soutenir leur transition propre.

Le Pacte climatique de Glasgow adopté par les 197 pays lors de la COP26 comporte des avancées importantes.

Premièrement, les parties conviennent de « poursuivre les efforts » vers l’objectif de 1,5°C plutôt que 2°C, tous deux inclus dans l’Accord de Paris. Cette évolution est très importante. Comme l’illustre le dernier rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), les événements météorologiques extrêmes se produiront environ deux fois plus fréquemment qu’aujourd’hui à des niveaux de réchauffement de 1,5 °C, tandis qu’à 2 °C, leur fréquence triplerait.

Deuxièmement, en reconnaissant l’écart d’émissions mondial résultant des engagements actuels de 2030, le Pacte climatique de Glasgow appelle les pays à relever leurs objectifs nationaux pour la COP27, d’ici la fin de 2022. La date par défaut de l’Accord de Paris, 2025, est trop tardive pour réduire de moitié les émissions cette décennie, pour rester en ligne avec un scénario de 1,5°C. Par conséquent, l’Union européenne, les États-Unis et le Royaume-Uni ont poussé à le faire avancer.

Mais, alors que le Pacte pour le climat fournit le fondement institutionnel d’ambitieux engagements révisés en matière de climat, la réalisation ne doit pas être considérée comme acquise. L’expérience passée nous montre que la question des engagements climatiques révisés est épineuse. Par exemple, l’Australie, la Russie et la Suisse ont toutes soumis les mêmes objectifs qu’avant pour la COP26, tandis que le Brésil a même fait marche arrière. Il y a de fortes chances que l’accord de Glasgow ne change pas fondamentalement les choses. L’Australie et la Nouvelle-Zélande ont déjà déclaré qu’elles n’ajusteraient pas leurs engagements climatiques à l’horizon 2030 pour la COP27, même si ces derniers sont actuellement insuffisants.

Cela nécessite des moyens déterminés et innovants d’accélérer l’action climatique. Les clubs climatiques peuvent être la voie de choix. Les clubs climat regroupent les pays engagés, établissant des mesures communes pour se prémunir contre les fuites de carbone vers les pays extérieurs au club. Parce que les clubs climatiques créent des marchés importants, ils génèrent des opportunités économiques pour les entreprises opérant dans un environnement bas carbone. En résumé, un club climatique résoudrait le problème du parasitisme et accélérerait les réductions d’émissions mondiales en favorisant également la croissance verte parmi les membres du club.

Longtemps discutée dans les milieux économiques, l’idée du club climatique a récemment pris de l’ampleur. Une impulsion clé est venue de l’Union européenne, qui réfléchit à l’idée d’un mécanisme d’ajustement aux frontières carbone, ou CBAM. Une CBAM pourrait remplacer les sanctions commerciales, difficiles à mettre en œuvre dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Des clubs climat pourraient être construits autour d’un tel CBAM, évitant ainsi une refonte en profondeur du régime commercial mondial.

Pour former un club climatique, il faut du leadership. En 2021, le Royaume-Uni s’était engagé à mettre ce sujet au cœur de sa présidence du G7, mais cette vision ne s’est finalement pas concrétisée. 2022 peut être différent. Alors que l’Allemagne prend la tête du G7, elle fait d’un « club climatique coopératif et ouvert » un élément signature de sa présidence.

Les bases sont identiques : les membres travaillent sur une feuille de route pour mesurer le CO2 et déterminer les prix minimaux du carbone. Ils introduisent également conjointement un mécanisme d’ajustement aux frontières carbone pour se prémunir contre le déplacement de l’industrie vers des régions à moindre ambition climatique. En outre, ils coopèrent à la transformation de leurs secteurs industriels, pour établir un marché international leader pour les matériaux et produits respectueux du climat. De cette façon, les pionniers de la politique climatique éviteront un désavantage concurrentiel sur le marché international en raison de leurs efforts climatiques, en particulier lorsqu’il s’agit d’industries à forte intensité énergétique.

Dans le même temps, la proposition allemande envisage un club ouvert que d’autres peuvent rejoindre et sont fortement incités à imiter à l’échelle mondiale. L’effet secondaire charmant : l’Accord de Paris resterait l’épine dorsale du régime climatique mondial – désormais complété par un mécanisme permettant à certains pays de montrer la voie avec une action déterminée et ambitieuse.

En fait, les premiers pas sont là sous la forme de l’alliance verte de l’acier et de l’aluminium UE-États-Unis forgée lors de la COP26. Les partenaires transatlantiques ont convenu de réduire les tarifs mutuels sur l’acier et l’aluminium et de les conserver sur les importations en provenance de pays tiers ne respectant pas les normes de production à faible émission de carbone. Une fois mis en œuvre en 2024, il s’agira du premier accord sectoriel au monde basé sur le carbone sur le commerce de l’acier et de l’aluminium.

Pourtant, il est impératif que tout club climatique soit à la hauteur de l’impératif de justice climatique. Cet impératif découle de l’Accord de Paris, qui repose sur le principe de responsabilités communes mais différenciées : alors que tous les pays doivent assumer la responsabilité de lutter contre la crise climatique mondiale, les différences importantes dans les niveaux de développement économique et les émissions de carbone historiques doivent être reconnues. De plus, pour les nations les plus pauvres, les perspectives de rejoindre un club climatique ouvert et de bénéficier d’une industrialisation verte peuvent sembler prometteuses, mais compte tenu de leurs moyens financiers limités, cela reste farfelu. D’où l’engagement des pays développés – pris lors du sommet sur le climat de Copenhague en 2009 – d’apporter un soutien financier climatique de 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 aux pays en développement. Un engagement qui continue de ne pas être tenu, même après la COP26.

Pour qu’un club climatique respecte le principe de responsabilité commune mais différenciée et soit à la hauteur de l’impératif de justice climatique, il est donc impératif d’accompagner les économies émergentes et les pays en développement dans leur transition vers un avenir bas carbone. La proposition allemande fait allusion à aider les économies émergentes et les pays en développement à devenir potentiellement membres du club climatique, mais elle reste vague sur la question.

La voie à suivre est d’utiliser pleinement les revenus du mécanisme d’ajustement aux frontières carbone – la pièce maîtresse inévitable du club – pour fournir un financement climatique supplémentaire. L’option par défaut, en revanche, est que l’argent remplisse les caisses publiques nationales. En revanche, les clubs climat devraient générer des dividendes carbone internationaux. À notre avis, cela doit être un élément central d’un club climatique ouvert, coopératif et juste.

Le concept de dividendes carbone a été proposé en 2019 par un groupe d’économistes, dont 28 lauréats du prix Nobel et quatre anciens présidents de la Réserve fédérale des États-Unis (dont l’actuelle secrétaire aux finances Janet Yellen). Ils ont appelé à une taxe sur les émissions de carbone aux États-Unis, les revenus étant reversés directement aux citoyens par le biais de paiements forfaitaires égaux. Dans le cadre de ce système proposé, les consommateurs ordinaires, y compris les plus vulnérables, recevraient plus en dividendes carbone qu’ils ne paieraient en augmentation des prix de l’énergie. En restituant de l’argent aux citoyens, les dividendes garantissent que les politiques destinées à protéger l’environnement n’aggravent pas les inégalités existantes ou ne créent pas de nouvelles classes de perdants économiques.

Tout comme les taxes nationales sur le carbone, les mesures d’ajustement aux frontières carbone peuvent également frapper plus durement les pauvres que les riches – désormais à l’échelle mondiale, c’est-à-dire dans les pays du Sud. Et comme les dividendes du carbone peuvent être considérés comme les éléments constitutifs d’un futur filet de sécurité climatique pour les citoyens, les revenus du CBAM peuvent être les mêmes au niveau mondial. A défaut, les riches finiront par taxer les pauvres. Non seulement cela est inacceptable d’un point de vue éthique, mais cela risque également de décourager le soutien si nécessaire des pays du Sud à l’action climatique internationale. Et c’est précisément la raison pour laquelle les revenus issus du mécanisme doivent être utilisés comme dividendes internationaux du carbone.

De toute évidence, cela devrait aller de pair avec l’exemption des pays les moins avancés (PMA) ou des petits États insulaires en développement (PEID) des mesures d’ajustement des frontières carbone. En fait, les revenus de la CBAM peuvent être affectés en partie précisément aux pays les moins responsables du changement climatique, tout en étant les plus touchés. Par exemple, les revenus du CBAM pourraient en partie alimenter une future « installation pour les pertes et dommages » telle que celle proposée à Glasgow, et qui sera maintenant discutée en 2022, pour indemniser les pays touchés par la montée du niveau de la mer.

La dynamique d’un club climatique est forte. L’UE, le Canada et le Japon planifient leurs propres initiatives d’ajustement des frontières en matière de carbone. Le Royaume-Uni est un fervent partisan de l’idée d’un club climatique. Et aux États-Unis, les législateurs démocrates ont déjà avancé des propositions similaires à celles de l’UE. Sous la houlette allemande, le G7 pourrait bien être en mesure de faire avancer un club climatique dès 2022.

Pourtant, l’effort ne doit pas s’arrêter avec le G7. Au lieu de cela, la conversation devra être rapidement portée soulevée au G20. En particulier, il sera primordial de coopter la Chine, sans laquelle le monde ne pourra pas rester à moins de 1,5°C.

La cooptation de la Chine n’est pas une idée inconcevable. La déclaration conjointe américano-chinoise sur une action climatique renforcée adoptée à la COP26 représente une rampe de lancement importante pour établir des « garde-fous de bon sens » sur le climat, dans ce qui est par ailleurs une relation glaciale de méfiance mutuelle. En effet, la Chine pourrait avoir un double intérêt à participer à un club climatique : d’une part, éviter d’être soumise à des mesures d’ajustement aux frontières carbone sur ses principaux marchés d’exportation et d’autre part, prévenir les risques futurs de fuite de carbone vis-à-vis des pays asiatiques voisins. La dure vérité est que si la Chine tient ses engagements en matière de climat et établit un marché intérieur du carbone à part entière, elle pourrait bien être bientôt elle-même exposée au risque de fuite de carbone vers les retardataires climatiques de la région.

Les critiques prétendent que le commerce ne devrait pas être utilisé comme un instrument de politique climatique. À notre avis, c’est inévitable. Pour agir conformément aux objectifs climatiques nationaux, les pays doivent agir au-delà de leurs frontières. Les politiques climatiques de l’UE au niveau national gagnent en crédibilité à l’étranger en incluant des chapitres environnementaux dans les accords commerciaux de l’UE. La récente proposition visant à freiner la déforestation induite par l’UE n’est efficace qu’en interdisant les importations de produits tels que le bœuf, l’huile de palme et le cacao, tous liés à la déforestation à l’échelle mondiale. À moins d’un Léviathan climatique (en l’absence de pouvoirs coercitifs dans le cadre de l’Accord de Paris), la faible ambition en matière d’action climatique ne peut être augmentée qu’en augmentant les coûts grâce au commerce.

Le monde est à la croisée des chemins. Nous devons trouver de nouvelles façons de stimuler l’action climatique mondiale et de résoudre le problème des passagers clandestins découlant du fait que les coûts de la politique climatique sont largement nationaux, mais que les avantages sont mondiaux. Il est clair que l’Accord de Paris doit rester le pilier central de l’action climatique mondiale. Mais le monde a besoin de mesures complémentaires pour accélérer les efforts climatiques. Durant sa présidence du G7, l’Allemagne devrait donc fournir une forte impulsion à un club climatique. Cela dit, un tel club doit être ouvert et coopératif. Cela signifie essentiellement que l’adhésion peut être considérée comme un cadeau : les membres potentiels du club s’engagent dans l’action climatique, en échange de quoi ils bénéficient de dividendes internationaux sur le carbone et d’un engagement clair des membres du club à unir leurs forces pour favoriser le transfert de technologie et le climat. la finance.

Une chose est sûre : dans le contexte de la crise climatique mondiale, la question clé n’est pas de savoir si le commerce doit ou non être utilisé pour inciter à l’action climatique. La question est de savoir comment il doit être utilisé pour le faire. À notre avis, un club climatique construit autour de la notion de dividendes internationaux du carbone représente un pas important dans la bonne direction – et 2022 pourrait être l’année pour le réaliser.

Andreas Goldthau est professeur Franz Haniel de politique publique à la Willy Brandt School of Public Policy de l’Université d’Erfurt. Il est également chef de groupe de recherche à l’Institute for Advanced Sustainability Studies.

Simone Tagliapietra est Senior Fellow à Bruegel et professeur adjoint pour l’énergie, les ressources et l’environnement à l’Università Cattolica et à l’Université Johns Hopkins – SAIS Europe.