La Conférence sur l’avenir de l’Europe : véhicule de réforme versus forum de réflexion ?

L’Union européenne, après plusieurs retards, a ouvert la Conférence sur l’avenir de l’Europe le 9 mai 2021. Son objectif, selon une déclaration commune de mars 2021 des présidents des institutions de l’UE, est de « ouvrir un nouvel espace de débat avec les citoyens pour relever les défis et les priorités de l’Europe ». La conférence s’adresse en particulier aux jeunes Européens.

Le contexte plus large est qu’il existe un point de vue largement partagé, bien que loin d’être incontesté, selon lequel l’UE doit être réformée. La crise de l’euro et des réfugiés, la pandémie de coronavirus, le Brexit, la montée du populisme et un ordre mondial moins réglementé et moins prévisible ont suscité des inquiétudes quant à la capacité de l’UE à apporter des solutions aux problèmes urgents. Le déficit démocratique de l’UE et son faible lien avec les citoyens suscitent également des inquiétudes, même s’il convient de noter que l’UE a fait preuve d’une cohérence plus grande que prévu dans la gestion du Brexit. En réponse à la pandémie de coronavirus, l’UE a lancé le fonds de relance de l’UE Next Generation. Cependant, ce que cela représentera en termes de résilience à long terme de l’UE reste incertain.

La déclaration commune a présenté la conférence comme un moyen de solliciter les opinions des citoyens sur les questions qui les intéressent et sur ce qu’ils pensent que l’UE devrait faire à ce sujet. La conférence concevra des plates-formes et des forums pour un engagement actif avec les citoyens. La question est de savoir ce que cela signifie en termes de réforme et l’impact plus large que la conférence aura sur la nature et l’orientation futures du développement de l’UE.

L’issue de la conférence est incertaine. L’une des raisons en est que la Commission européenne, le Conseil et le Parlement, qui sont conjointement en charge de la conférence, ont des points de vue très différents sur les objectifs de la conférence. Des propositions des trois institutions, deux visions différentes se dégagent. On peut nommer ces deux visions véhicule pour réforme contre forum de réflexion. Le Parlement européen souhaite que le processus soit un exercice de démocratie participative qui débouche sur des réformes tangibles, y compris des réformes des traités, pour améliorer la gouvernance de l’UE et renforcer la légitimité démocratique de l’UE. En revanche, le Conseil a une position beaucoup moins ambitieuse sur la participation des citoyens, souligne la nécessité de se concentrer sur « la politique d’abord » et a déclaré que le processus ne devrait pas conduire à des modifications des traités.

La déclaration commune ne s’engage pas à ce que les délibérations des citoyens soient suivies d’actions concrètes, au-delà de la production d’un rapport. Néanmoins, la déclaration commune n’est pas sans ambitions démocratiques. Il note que : « (nous), les Présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne, visons à donner aux citoyens un mot à dire sur ce qui compte pour eux«  [sic].

Différentes visions et responsabilités institutionnelles

L’ambiguïté de demander aux gens d’avoir leur mot à dire tout en s’abstenant de s’engager dans une ligne de conduite pour donner suite à ce qu’ils veulent peut être liée à des différences dans les sensibilités démocratiques et la réactivité sociétale des institutions. Les trois institutions ont leurs racines dans différentes sphères de la vie politique et dans différentes visions de l’UE. Le Parlement européen est situé dans le monde de la démocratie représentative-participative et cherche à domestiquer la politique de l’UE dans le cadre du développement de l’UE en un régime démocratique. La Commission a ses racines dans l’administration et la gouvernance technocratique. Le Conseil se situe dans le monde de la diplomatie et est particulièrement à l’écoute de l’UE en tant qu’organe d’États souverains. La tension nationale/internationale marque également la structure institutionnelle de l’UE comme un mélange complexe d’institutions supranationales et intergouvernementales. On peut également dire que cette tension se reflète dans les deux visions centrales de la conférence : véhicule de réforme versus forum de réflexion.

Ainsi, le mandat et le rôle attendu de la conférence semblent refléter un compromis interinstitutionnel difficile qui s’enracine finalement dans deux visions différentes de ce qu’est et devrait être l’UE. La question est de savoir ce que cette absence d’accord interinstitutionnel cohérent signifiera pour le déroulement et les effets plus larges de la conférence.

Comment surmonter les tensions et les ambiguïtés ?

Les différentes visions de la conférence reflètent non seulement les différences institutionnelles enracinées de l’UE, mais aussi les différences entre les pays de l’UE (qui alimentent la dynamique interinstitutionnelle). Il est donc probable que la conférence comportera les ambiguïtés que nous avons décrites. Il s’ensuit que ceux qui veulent voir la conférence conduire à une réforme tangible doivent prendre des mesures actives pour en faire un véhicule de réforme. Les partisans de la réforme doivent créer suffisamment d’élan au cours de la conférence pour s’assurer qu’il y aura suffisamment de pression sur les dirigeants pour qu’ils prennent des mesures par la suite. Pour que cela se produise, il est clair que la conférence doit être en mesure de faire quelque chose au-delà des seules activités d’engagement des citoyens.

Un défi majeur consiste à lutter avec la sphère publique européenne encore relativement faible. Dans une sphère publique européenne pleinement développée, les gens discuteraient des mêmes questions en même temps à travers l’UE. Et si la sphère publique de l’UE s’est agrandie, elle reste fragmentée par rapport aux sphères publiques nationales. Même si la conférence est en mesure de construire une dynamique à partir de ses propres travaux, il reste la question de la connexion avec les publics nationaux pour déclencher une dynamique paneuropéenne. Cela exigerait que les promoteurs de la réforme se mettent d’accord sur un programme de réforme à soumettre aux panels de citoyens et aux plénières. Une coordination politique non officielle serait nécessaire avant l’implication institutionnelle formelle, afin d’établir une coalition capable d’introduire un récit transnational sur la réforme de l’UE. Cette évolution pourrait être utile également pour catalyser les forces et les discours de ceux qui s’opposent à la réforme, étant donné que leur objectif est de maintenir la conférence dans les limites d’un forum de réflexion.

Des enseignements peuvent être tirés des débats passés aux niveaux national et européen sur l’avenir de l’Europe. Dans de nombreux pays de l’UE (sur la base de l’analyse des débats parlementaires), il y a peu de discussions sur la réforme institutionnelle ou de gouvernance de l’UE, mais plutôt sur des politiques qui nécessitent des réformes immédiates et nécessaires, principalement filtrées par les perspectives, problèmes et intérêts nationaux. Les principaux contextes partagés qui ont structuré ces dernières années les débats sur l’avenir de l’Europe ont été les crises : financière, migratoire, Brexit et maintenant COVID-19. Dans l’ensemble, le schéma principal n’est ni un débat pleinement cohérent sur l’avenir de l’Europe, ni un débat entièrement segmenté ou séparé en domaines nationaux divers et incompatibles. Ainsi, même si les questions et les problèmes débattus sont similaires, les réponses locales, les solutions politiques et les propositions sur la manière de réformer la gouvernance de l’UE varient considérablement.

Dans tous les cas, la représentation symbolique de l’UE compte. Le Conseil, qui a ses racines dans les États membres, propose implicitement une conférence ascendante dans une union d’États. Cette approche véhicule une notion trop limitée de l’UE en tant que résultat de l’agrégation des citoyens nationaux, des organisations nationales de la société civile, des publics nationaux, des médias nationaux, des partis nationaux, des parlements nationaux et des gouvernements nationaux. Cette idée ne reconnaît pas l’UE comme une organisation distincte, séparée des États membres, avec une revendication de sa propre légitimité et raison d’être. Au lieu de cela, l’UE est implicitement présentée comme une extension de l’expérience de l’État-nation, dans laquelle les citoyens peuvent se rapporter aux autorités sans que cela n’ait d’incidence sur leur identité, et dans le déni du fait que de nombreux citoyens ont déjà intégré une identité européenne à côté de leur identités nationales et régionales. L’exercice finirait alors vraisemblablement par faire ressortir les perceptions nationales différenciées idiosyncratiques de l’UE, confirmant la fragilité de la légitimité de cette dernière. Un programme de réforme de base pour la conférence qui prend en considération la perspective de l’UE aurait contribué à freiner l’étalement des débats locaux et nationaux, empêchant ces débats d’avoir des effets centrifuges.

Gérer les attentes

Le fait que la conférence envoie un message ambigu aux citoyens renvoie à un enjeu de leadership important, celui de gérer les attentes des citoyens. La Commission, le Parlement et le Conseil sont directement en charge de la conférence, ce qui implique que les résultats de la conférence et la façon dont elle est perçue et représentée se répercuteront directement sur les trois institutions. Leur gestion des attentes du public est donc un apport important au déroulement et aux effets de la conférence.

Il existe déjà des preuves que la décision de lancer la conférence a suscité des espoirs et des attentes parmi les citoyens et les groupes. Le fait qu’il existe différentes visions associées à la Conférence suggère que la gestion des attentes sera difficile, notamment parce qu’il existe des pièges associés aux deux visions de la Conférence.

Faire de la conférence, ou en faire, un véhicule de réforme contribuera en soi à accroître les attentes des citoyens et à accroître la pression pour qu’il soit efficace. Dans la mesure où il existe une association claire entre une réforme tangible et l’exercice de la démocratie participative, les citoyens évalueront la conférence pour savoir si elle a servi de processus inclusif et si elle a abouti à des réformes viables. Si la conférence se consolide en tant que forum de réflexion, les espoirs de ceux qui en voulaient plus seront anéantis.

Quoi qu’il en soit, les lacunes serviront d’invitation aux populistes à présenter la conférence comme une prophétie auto-réalisatrice en termes d’impuissance de l’UE. L’argument sera alors probablement que l’UE parle de paroles, pas d’action, et lorsqu’elle demande aux gens de donner leur avis, elle écoute à peine et n’agit certainement pas. Ce résultat pourrait avoir des conséquences alarmantes, pour deux raisons. Premièrement, cela peut désillusionner les partisans de l’UE. Deuxièmement, cela peut mettre à nu une déconnexion citoyenne-institutionnelle, surtout si, pendant la conférence, l’UE doit continuer à faire face à des défis politiques et institutionnels cruciaux, y compris la pandémie et ses conséquences économiques et sociales. Une question pertinente est de savoir comment la conférence peut s’engager face à ces défis.

Conclusion

Malgré les difficultés liées à l’organisation d’une conférence transnationale pendant une pandémie, il est néanmoins positif que la conférence soit en cours. Cependant, l’implication directe de la Commission, du Conseil et du Parlement dans le bureau exécutif de la conférence pourrait entraîner une politisation indésirable des débats qui auront lieu jusqu’en avril 2022. Le fait que les représentants des institutions de l’UE ayant une responsabilité politique directe dans l’élaboration des politiques de l’UE coordonnent la conférence pourraient soulever les enjeux, en insistant sur le contraste entre les deux trajectoires possibles de conférence et les formats d’organisation (véhicule de réforme versus forum de réflexion). En l’absence d’une décision explicite ou d’une hiérarchisation, ce seront les dynamiques politiques qui décideront quel modèle, ou quelle combinaison des deux modèles, adoptera la conférence. Les dommages à la réputation pourraient être importants si les deux côtés du débat suscitent des attentes injustifiées. Il est temps de se mettre d’accord sur un objectif clair.

Cet article est une version abrégée d’une note d’orientation publiée par le projet EU3D.

Ce blog est un résultat du projet EU3D, qui a reçu un financement du programme de recherche et d’innovation Horizon 2020 de l’Union européenne dans le cadre de la convention de subvention no. 822419.

Citation recommandée :

Fabbrini, S., JE Fossum, M. Gora et G. Wolff (2021) « La Conférence sur l’avenir de l’Europe : véhicule de réforme versus forum de réflexion ? Blogue Bruegel, xx juin