Les donateurs diffèrent sur l’engagement des gouvernements partenaires
Dans « États, marchés et aide étrangère », Simone Dietrich identifie et explique pourquoi et quand certains donateurs gouvernementaux ont choisi de contourner les gouvernements partenaires tandis que d’autres donateurs restent engagés avec les agences gouvernementales partenaires, même dans des circonstances difficiles :
« Trois observations théoriques et empiriques sur la prise de décision en matière d’aide : (1) que les responsables de l’aide, en tant que décideurs clés, cherchent à minimiser les risques dans la fourniture de l’aide, que (2) leur réponse au risque est conditionnée par les règles et les pratiques qui constituent les organisations nationales d’aide dans lesquelles elles opèrent, et (3) que ces règles et pratiques ont des origines idéologiques qui nous renseignent sur la substance de la fourniture de l’aide.
Pourquoi les donateurs diffèrent-ils dans la mesure dans laquelle ils acheminent l’aide par le biais des institutions gouvernementales (« engagement ») par rapport à des entités autres que le gouvernement partenaire (« contournement ») ? Sa prémisse est que ce n’est pas dû à l’analyse objective des besoins des pays bénéficiaires et des meilleurs moyens d’y répondre, mais à cause de l’idéologie dominante des institutions gouvernementales donatrices. Les donateurs d’engagement adhèrent à ce qu’elle appelle une approche traditionnelle du secteur public, motivée par un concept de gouvernance plus étatique, tandis que les donateurs de contournement suivent une priorité néolibérale sur la dynamique de la concurrence et de l’externalisation. Cette approche consistant à déterminer si les donateurs ont choisi d’engager ou de contourner les gouvernements partenaires conduit à des observations utiles sur la manière dont l’aide étrangère est fournie et les ramifications qui en résultent.
Dietrich explique en détail comment les États-Unis, le Royaume-Uni et la Suède s’intègrent dans le camp néolibéral et la France et l’Allemagne dans le camp de l’engagement. La figure ci-dessous révèle que les États-Unis, généralement considérés comme le donateur le plus enclin à contourner le gouvernement partenaire, sont dépassés dans cette approche par un certain nombre de pays, menés par la Finlande, le Canada et la Norvège, avec près de 70 % de leur aide contournant gouvernement, suivi de l’Irlande, de la Suède, des Pays-Bas, de la Suisse, de l’Espagne, de la Belgique, du Danemark et du Royaume-Uni. En 2015, 40 % de l’aide des donateurs est passée par des mécanismes de contournement, identifiés par Dietrich comme incluant des organisations internationales, des ONG et des entreprises de développement privées.
Dans le tableau 1, j’utilise les données du Credit Reporting System (CRS) de l’OCDE pour comparer la façon dont les États-Unis distribuent leur aide publique au développement par rapport à d’autres donateurs : 58 % de toute l’aide des donateurs va directement aux entités du secteur public alors que seulement 30 % des États-Unis l’aide transite par ce canal.
Identifier et mesurer les résultats
La deuxième série d’observations concerne l’accent mis par les responsables de l’aide sur les risques et les résultats et la tension entre la priorisation des résultats concrets et le renforcement des capacités du gouvernement bénéficiaire. Le souci du risque conduit les donateurs à être attentifs à la capture de l’aide provenant d’institutions gouvernementales inefficaces ou corrompues. Dietrich souligne que «le succès de l’aide signifie différentes choses pour aider les responsables de différentes économies politiques » (ses italiques). L’approche différente des résultats conduit l’état d’esprit néolibéral à donner la priorité à l’obtention de résultats concrets et mesurables, et l’approche traditionnelle du secteur public à donner la priorité au renforcement des capacités du gouvernement bénéficiaire. Le résultat est que, tandis que les deux types de donateurs fournissent une assistance à un gouvernement performant, confronté à un environnement de gouvernance fragile et peu performant, le donateur traditionnel soucieux du secteur public cherche à maintenir son engagement avec le gouvernement bénéficiaire en adoptant des mesures pour garantir l’intégrité de la alors que l’approche néolibérale consiste à contourner le gouvernement afin de maximiser les résultats identifiables.
Dietrich souligne la ramification bien connue mais trop souvent ignorée selon laquelle contourner les institutions gouvernementales bénéficiaires pauvres peut produire de meilleurs résultats à court terme au profit des bénéficiaires individuels, mais par le biais de mécanismes parallèles aux institutions gouvernementales et entrave l’amélioration des capacités gouvernementales.
De plus, comme la base de l’approche néolibérale découle de l’obtention de résultats concrets, elle donne la priorité au suivi et à la comptabilisation de ces résultats. Tout en reconnaissant les avantages du suivi des performances et de la responsabilisation, elle déclare que « les responsables subissent une pression incessante pour rendre compte et mesurer le succès des projets d’aide » et fait référence à Jerry Muller sur la « tyrannie des mesures ». Elle rapporte que le nombre d’indicateurs de performance utilisés par l’Agence américaine pour le développement international (USAID) a atteint 1 100 en 2010. (En fait, ce nombre a ensuite été ramené à un niveau qu’aujourd’hui l’USAID et le Département d’État utilisent 237 Standard Foreign Indicateurs d’assistance, plus un nombre inconnu d’indicateurs personnalisés déterminés par la mission (le nombre de 1 100 inclut vraisemblablement les deux types d’indicateurs). Elle note qu’une activité de développement peut atteindre tous ses objectifs et que le suivi des performances peut fournir des informations appréciées par les donateurs d’aide et leurs parties prenantes ( parlement, les contribuables, les auditeurs), mais ces informations peuvent révéler peu de choses quant à savoir si l’activité a réellement contribué au développement du pays bénéficiaire.
Dietrich fournit un résumé informatif de la façon dont le suivi et l’évaluation des performances ont évolué chez les donateurs néolibéraux, en particulier les États-Unis, mais aussi le Royaume-Uni et la Suède, qui sert de résumé utile sur cette histoire.
Coordination des donateurs
L’arène du développement regorge d’engagements envers la coordination des donateurs, souvent endossés au plus haut niveau comme dans la Déclaration de Paris, qui sont pour la plupart honorés dans la brèche. Dietrich souligne à juste titre que les donateurs qui poursuivent des approches différentes d’engagement et de contournement constituent un obstacle important à la coordination des donateurs. J’ajouterais que le labyrinthe complexe des priorités des donateurs, des processus d’approvisionnement et des exigences en matière de rapports complique encore davantage la coordination des donateurs.
Implications
Alors, quelles sont les leçons et les implications que les décideurs et les praticiens américains devraient tirer de l’analyse de Dietrich sur la manière dont les donateurs fournissent l’aide ?
De gouvernement à gouvernement. Si l’objectif de l’aide étrangère américaine est de promouvoir le développement durable à long terme – ce qui nécessite à la fois des institutions privées et publiques efficaces – et si nous sommes prêts à donner suite aux nombreuses déclarations selon lesquelles faire avancer le développement nécessite de prendre plus de risques – peut-être que les États-Unis devraient trouver des moyens passer davantage à un engagement de gouvernement à gouvernement.
Santé. Alors que le monde est perturbé par la pandémie de coronavirus, un fléau du 21e siècle auquel même les pays les plus avancés n’étaient pas préparés à s’attaquer, les dirigeants sont confrontés au besoin urgent d’aborder la sécurité sanitaire mondiale à long terme, comme l’a souligné le sommet COVID parrainé par les États-Unis à les Nations Unies le 22 septembre. Les États-Unis consacrent la grande majorité de leur aide à la santé à des initiatives de santé verticales – PEPFAR luttant contre le VIH/SIDA et PMI luttant contre le paludisme – qui ont réussi à sauver des millions de vies. Les États-Unis devraient-ils consacrer une plus grande partie de leur financement de la santé à la mise en place de systèmes de santé publique complets, ou existe-t-il une formule permettant aux donateurs de garantir qu’une plus grande partie du financement consacré à des maladies spécifiques contribue à la mise en place de ces systèmes afin qu’ils soient mieux préparés à gérer le prochain défi de santé inconnu? Dans ce sens, le 4 novembre, l’administratrice de l’USAID, Samantha Power, a signalé que les États-Unis « utiliseront cette campagne mondiale de vaccination contre le COVID-19 pour renforcer les systèmes de santé dans les pays partenaires ».
Responsabilité. Je me mets dans le camp de ceux qui insistent sur l’importance de tenir les donateurs responsables de l’obtention de résultats en matière de développement, mais il y a quelque chose à reprocher à la « tyrannie des paramètres ». Surtout dans les environnements fragiles et conflictuels, qui sait ce qui se passera l’année prochaine, le mois prochain ou même la semaine prochaine. Comment disposer de plans et de mesures à trois ans, voire à un an, dans un environnement de politiques et de dynamiques socio-économiques en constante évolution ? Si l’administration Biden doit mettre en œuvre efficacement la Global Fragility Act, elle doit attribuer aux personnes sur le terrain chargées de l’administration de l’assistance un degré de liberté par rapport aux directives de Washington, aux repères de performance préétablis et aux rapports.
Coordination des donateurs. Les donateurs doivent reconnaître les obstacles à la coordination et trouver des solutions de contournement : (1) mise en commun des financements via une plate-forme nationale ou un tiers tel que la Banque mondiale ; (2) si des objectifs différents ou des processus bureaucratiques empêchent une programmation conjointe, au moins se mettre d’accord sur des principes et des objectifs communs pour guider l’assistance dans un domaine particulier ; (3) investir dans une entité indépendante, comme l’USAID et le Département britannique pour le développement international (DFID) l’ont fait lors de la création du Fonds d’innovation pour le développement ; (4) et/ou établir un accord implicite ou explicite selon lequel certains donateurs travailleront directement avec le gouvernement et d’autres par le biais de la société civile et du secteur privé, mais selon une stratégie ou un ensemble d’objectifs communs afin que les efforts collectifs visent des objectifs communs.
Il ne fait aucun doute que la prise de contrôle de l’Afghanistan par les talibans et les milliards d’aide économique investis par les États-Unis conduiront à de multiples évaluations des leçons et de la meilleure façon dont les États-Unis peuvent aider le gouvernement et la population dans un environnement fragile. Dietrich propose une analyse approfondie de comment et pourquoi les donateurs s’engagent ou contournent le gouvernement, ce qui fournit une perspective utile pour cette évaluation.
