Les districts scolaires publics aux États-Unis dépensent en moyenne 9,5 % de leur budget, soit 1 440 $ par élève, en projets d’immobilisations, ce qui comprend les dépenses pour la construction de bâtiments scolaires, l’achat d’équipements et l’acquisition d’autobus. Nonobstant l’ampleur de ces coûts, les écoles devraient probablement dépenser davantage pour des projets d’immobilisations, puisque plus de la moitié de tous les districts scolaires publics ont besoin d’améliorations physiques dans leurs écoles. De plus, les dépenses en capital par élève ont été historiquement plus élevées dans les districts aux revenus les plus élevés que dans les districts aux revenus les plus faibles (dans l’État moyen), bien que l’écart se soit réduit depuis 2008.
Y a-t-il quelque chose qui peut être fait pour réduire ces écarts historiques dans les dépenses en capital? C’est le sujet de mon nouveau document de travail, où j’explore le rôle de l’accès au crédit en tant que facteur déterminant dans ces habitudes de dépenses. Dans le document, je fournis la première évaluation complète à l’échelle nationale du rehaussement de crédit de l’État de la dette des districts scolaires.
L’accès au crédit et ses implications en matière d’équité
Les chiffres des dépenses annuelles moyennes masquent le fait que les dépenses en capital sont « grumeleuses » : les districts paient un coût initial important pour acquérir l’infrastructure et l’utiliser ensuite pendant de nombreuses années. Pour payer le coût initial, les districts empruntent souvent de l’argent aux investisseurs en émettant des obligations sur le marché obligataire municipal. Le taux d’intérêt sur une obligation varie selon les districts et les obligations. Pour aider à commercialiser l’obligation, un district peut engager des agences de notation de crédit indépendantes pour évaluer la solvabilité de l’obligation et attribuer une cote de crédit sous-jacente.
Toutes choses égales par ailleurs, une cote de crédit plus élevée est associée à un taux d’intérêt plus bas. Comme je le démontre dans le document, les données du marché obligataire montrent qu’en moyenne, les districts desservant les communautés les plus pauvres reçoivent des notes inférieures et sont donc confrontés à des coûts d’emprunt plus élevés. Naturellement, des coûts d’emprunt plus élevés correspondent souvent à des niveaux inférieurs de dépenses en capital.
Les districts dont la cote de crédit est faible peuvent essayer de les améliorer à l’externe et, historiquement, les compagnies d’assurance obligataires privées ont répondu à ce besoin. En payant une prime d’assurance, un district obtiendrait un engagement de l’assureur à servir de payeur de secours et recevrait la cote de l’assureur en tant que cote de crédit améliorée, et aurait ainsi accès à des taux d’intérêt plus bas. L’assurance des obligations municipales offrait auparavant la cote triple A la plus élevée possible et était achetée pour environ les trois quarts des obligations scolaires. Cependant, suite à la Grande Récession, les assureurs ont subi d’importantes dégradations et ne peuvent plus offrir l’attrait universel d’une notation triple-A.
Programmes d’amélioration du crédit de l’État
Les districts scolaires dont la cote de crédit est faible pourraient adopter une autre méthode pour améliorer leur crédit : l’amélioration du crédit par l’intermédiaire du gouvernement de l’État. Actuellement, 24 États ont des programmes d’amélioration du crédit pour leurs districts. Le rehaussement de crédit de l’État est un engagement de l’État à prendre certaines mesures, telles que l’interception des aides de l’État ou l’utilisation temporaire de fonds publics pour payer les intérêts ou le principal des obligations scolaires si un district n’est pas en mesure de le faire.
Avec l’amélioration du crédit de l’État, un district reçoit une cote de crédit améliorée portée par le programme de l’État, qui est largement comparé à la cote de l’État. Le district peut donc en bénéficier si la note améliorée est supérieure à la note sous-jacente du district. Étant donné que les districts à faible revenu sont plus susceptibles d’avoir de faibles notes sous-jacentes, l’amélioration de l’État est la plus attrayante pour eux. Il s’agit essentiellement d’une méthode que les États peuvent utiliser pour réduire les coûts d’emprunt des districts sans dépenser directement de l’argent, car elle est analogue à un parent co-signant un prêt pour un enfant. La majorité des 24 États offrant un rehaussement de crédit le limitent uniquement aux obligations scolaires à obligation générale garanties par les recettes générales du district, mais pas aux obligations-recettes remboursées avec des sources de revenus spécifiques telles que les taxes de vente ou les redevances. De nombreux programmes d’amélioration du crédit de l’État exigent également l’approbation de l’État pour chaque émission d’obligations et facturent des frais nominaux.
Impact du rehaussement du crédit de l’État
Mais le rehaussement du crédit de l’État aide-t-il réellement à combler les écarts de dépenses en capital ? Pour identifier l’impact du rehaussement de crédit de l’État sur les taux d’intérêt et les dépenses en capital des districts scolaires, je compare d’abord, dans chaque État, les districts scolaires qui ont reçu un rehaussement de l’État sur toutes les obligations émises entre 2009 et 2019 à ceux dont les obligations n’ont jamais été rehaussées. Ce dernier groupe a principalement des cotes sous-jacentes similaires ou supérieures à la cote du programme d’État, et donc l’amélioration de l’État offre probablement peu d’avantages. Une préoccupation, cependant, est que les districts toujours améliorés, qui ont des notes sous-jacentes plus faibles et sont plus susceptibles de desservir des étudiants économiquement défavorisés, peuvent avoir des taux d’intérêt et des niveaux de dépenses en capital différents de ceux qui ne sont jamais améliorés en raison d’autres facteurs non observés. Par conséquent, dans des analyses distinctes, je compare les liens renforcés par l’État aux liens non renforcés de l’État. même district. Cela me permet d’observer l’implication de l’émission d’obligations renforcées tout en contrôlant les caractéristiques spécifiques au district.
Les deux analyses génèrent des résultats remarquablement similaires. Les obligations scolaires avec bonification de l’État bénéficient d’une réduction de taux d’intérêt d’environ 14 points de base (0,14 point de pourcentage). Pour mettre les choses en perspective, le taux d’intérêt moyen payé par les communes est de 2,36% pendant la période d’étude. De plus, la réduction des taux d’intérêt est plus importante pour les districts les plus pauvres. Les districts très pauvres avec des cotes de crédit très faibles peuvent être exclus du marché de l’assurance obligataire privée, mais peuvent bénéficier énormément des programmes de l’État.
La baisse du coût de la dette peut suggérer une capacité accrue d’emprunter pour l’investissement en capital. En effet, je constate que les dépenses en capital augmentent de 6 % à 7 % après qu’un district a émis des obligations renforcées par l’État par rapport aux obligations non renforcées. L’impact sur les dépenses d’investissement est plus prononcé pour les quartiers très pauvres. Cependant, l’augmentation des dépenses en capital associée à l’amélioration du crédit de l’État ne se traduit pas en moyenne par une amélioration des résultats des tests des étudiants.
Par conséquent, la disponibilité du rehaussement de crédit de l’État peut aider à expliquer la récente convergence des dépenses en capital entre les districts à revenu élevé et à faible revenu depuis la disparition des compagnies privées d’assurance obligataire en 2008. La figure 1 montre que dans les États sans programme de rehaussement de crédit, les tendances en matière de les dépenses en capital sont similaires pour les districts des quintiles les plus pauvres et les plus pauvres : les deux ont diminué à partir de 2003 et ont continué à baisser après 2008, les districts à faible pauvreté dépensant toujours plus. En revanche, dans les États offrant un rehaussement de crédit, les districts à faible pauvreté ont diminué leurs dépenses en capital après 2008, tandis que les dépenses des districts à forte pauvreté sont restées stables, ce qui a entraîné une inversion de l’écart des dépenses en capital.
Implications politiques
En somme, les preuves empiriques suggèrent que l’amélioration du crédit de l’État a le potentiel d’offrir des économies d’intérêt importantes aux districts scolaires et de stimuler des investissements supplémentaires dans les infrastructures éducatives. Pour qu’un État fournisse une amélioration significative du crédit, le gouvernement de l’État doit avoir une cote de crédit suffisamment solide, supérieure à celle des districts émetteurs d’obligations au sein de l’État. Je calcule les économies potentielles que les districts des 26 États non membres du programme auraient pu réaliser de 2009 à 2019, si des programmes d’amélioration du crédit avaient existé dans ces États. Jusqu’à 56 milliards de dollars de dette scolaire auraient pu être améliorés, avec une économie en valeur actuelle nette de 385 millions de dollars à 1 milliard de dollars.
Les États peuvent craindre que la mise en gage pour prévenir la défaillance du district n’augmente leur propre risque financier et leur taux d’intérêt. Mes résultats suggèrent que le risque financier pour les États est très faible. Une recherche approfondie et des entretiens avec des agences d’État montrent que dans les 24 États dotés de programmes d’amélioration du crédit, l’intervention de l’État n’a été déclenchée qu’une seule fois pour un district de Pennsylvanie. De plus, des analyses supplémentaires ne parviennent pas à trouver une corrélation entre les taux d’intérêt de l’État et le montant de la dette scolaire rehaussée par l’État. Les garanties intégrées dans la conception des programmes d’amélioration du crédit de l’État et la rareté des défauts de paiement des districts scolaires peuvent avoir tous deux contribué à l’absence de « risque moral » dans l’engagement de l’État à soutenir la dette des districts scolaires.
S’ils sont soigneusement conçus, les programmes d’amélioration du crédit peuvent être un outil politique précieux pour soutenir les investissements dans les infrastructures éducatives, ce qui contribuera à améliorer les dépenses en capital pour les communautés scolaires qui en ont le plus besoin.
