À partir de 2010, une nouvelle vague d’accumulation de dettes – la « quatrième vague » de dette – était en cours dans les pays émergents et les économies en développement (EMDE, figure 1). Avec la forte augmentation de la dette pendant la pandémie de COVID-19, la quatrième vague de dette s’est transformée en tsunami et est devenue encore plus dangereuse. Le tsunami de la dette a amplifié la difficulté de régler la dette, non seulement en raison de niveaux d’endettement record, mais aussi en raison de changements importants dans la structure des marchés de la dette.
Augmentation forte et généralisée de la dette
En 2020, la dette mondiale totale a augmenté de 30 points de pourcentage du PIB, pour atteindre 263 % du PIB, soit la plus forte augmentation sur une seule année depuis au moins 1970 (graphique 2). Cette augmentation était généralisée, évidente à travers la dette publique et privée, la dette intérieure et extérieure, et la majorité des pays. Dans les EMDE, la dette totale dépassait 200 % du PIB, et dans les économies avancées, la dette totale dépassait 300 % du PIB en 2020.
Alors que la production a chuté dans la pire récession mondiale depuis la Seconde Guerre mondiale et que les gouvernements ont adopté des mesures de soutien budgétaire sans précédent, la dette publique mondiale a enregistré son bond le plus rapide en une seule année à environ 100 % du PIB, son niveau le plus élevé en un demi-siècle. L’augmentation était quasi universelle. La dette publique a augmenté dans près des neuf dixièmes des pays et à son rythme le plus rapide en un demi-siècle dans environ un quart des pays.
La dette privée a également augmenté à un rythme record et à un niveau sans précédent en 2020, la production s’effondrant, les fermetures d’entreprises et les mesures de politique budgétaire, monétaire et réglementaire soutenant l’extension du crédit. À l’échelle mondiale, il a bondi de 15 points de pourcentage du PIB à 165 % du PIB en 2020, son plus haut niveau depuis le début des records en 1970. À l’instar de la dette publique, le bond de la dette privée a été généralisé, affectant plus des quatre cinquièmes des pays. .
L’essentiel de l’augmentation de la dette totale en 2020 s’explique par l’augmentation de la dette intérieure. Dans les économies avancées, l’augmentation de la dette intérieure a représenté environ la moitié de l’augmentation de la dette totale en 2020 ; en EMDE, pour les neuf dixièmes ; et globalement pour les trois cinquièmes. Dans les économies avancées, moins de la moitié de la dette totale (et moins d’un tiers de la dette privée) est domestique alors que, dans les EMDE, la dette totale reste majoritairement domestique (85 % de la dette totale), en particulier pour la dette privée, qui est neuf dixièmes domestiques. La dette extérieure mondiale a également augmenté de 12 points de pourcentage du PIB en 2020, pour atteindre 114 % du PIB en 2020, et, par conséquent, l’encours de la dette extérieure au niveau mondial dépasse désormais son niveau de 2010, après une décennie de baisse.
Des risques plus importants
Grâce à un soutien exceptionnel de la politique monétaire, les coûts d’emprunt sont tombés à des niveaux historiquement bas. Les faibles taux d’intérêt mondiaux peuvent rendre attrayante une aide gouvernementale supplémentaire financée par la dette, en particulier lorsque les taux de croissance devraient être supérieurs aux taux d’intérêt. Cependant, l’accumulation rapide de dettes, déclenchée par des mesures de soutien budgétaire, comporte encore des risques importants. Rien ne garantit qu’un choc économique futur fera baisser les taux d’intérêt.
En outre, les EMDE sont confrontés à un risque d’arrêt soudain des flux de capitaux, en particulier s’ils présentent d’autres vulnérabilités telles qu’une dette importante en devises étrangères, des taux de change surévalués et des fragilités du système financier. Ceci est également reconnu dans les notations du risque souverain : la fraction des EMDE qui ont subi des dégradations de crédit souverain en 2020 était plus importante que celle de la période 2010-19, alors que dans les économies avancées, elle était plus faible (graphique 3).
Les risques associés à l’accumulation rapide de la dette ont été amplifiés en raison de l’impact négatif probable de certaines interventions politiques sur les cadres politiques. De nombreux gouvernements ont fortement encouragé l’extension du crédit et assoupli les politiques réglementaires depuis le début de la pandémie. Ces mesures nécessaires ont permis d’éviter un resserrement du crédit. Cependant, les engagements du secteur privé pourraient éventuellement migrer vers les bilans publics, soit en cas de crise financière, soit, indirectement, dans une période prolongée de faible croissance.
De même, des mesures de soutien à la politique monétaire sans précédent étaient nécessaires en raison de l’ampleur des chocs pandémiques. Cependant, ces politiques peuvent également semer les germes de problèmes de solvabilité qui pourraient devenir apparents une fois que les taux d’intérêt mondiaux commenceront à augmenter à partir de niveaux historiquement bas. La forte augmentation de la dette sur une courte période et le relâchement des contrôles budgétaires augmentent également le risque que la totalité de la dette ne soit pas utilisée à des fins productives.
Nouveaux défis politiques
Pour les pays qui s’endettent, parvenir à une résolution réussie peut être plus difficile que par le passé. Plus précisément, les restructurations futures de la dette seront probablement plus compliquées en raison d’une base de créanciers plus fragmentée que par le passé et d’un manque de transparence dans les rapports sur la dette. L’importance des prêteurs bilatéraux n’appartenant pas au Club de Paris a considérablement augmenté au cours de la dernière décennie (graphique 4). Le nombre croissant de créanciers privés et la gamme d’instruments financiers compliquent encore le règlement des dettes. La diversité croissante des créanciers et la complexité des instruments de dette ont été associées à une plus grande incertitude quant au niveau et à la composition de la dette, car tous les créanciers ne sont pas liés par un seul ensemble de normes de déclaration et les conditions des prêts sont souvent confidentielles.
À plusieurs égards, les règles du jeu penchent actuellement en faveur des créanciers et découragent un règlement rapide et global de la dette. Alors que 91 % des émissions d’obligations souveraines depuis 2014 incluaient des clauses d’action collective qui facilitent la restructuration, il reste un stock important sans de telles clauses : environ 50 % de l’encours de la dette internationale n’inclut pas de clauses d’action collective. Dans le passé, les retards dans le règlement de la dette élevée étaient associés à une croissance plus faible de la production et des investissements, ce qui laisse présager qu’un règlement encore plus lent de la dette pourrait entraîner une décennie de croissance perdue dans certains pays déjà confrontés à d’importants problèmes d’endettement. En plus de la dette souveraine, la hausse de la dette privée, en particulier pendant la pandémie, souligne l’importance de cadres de résolution efficaces pour atténuer le risque de surendettement privé.
Action urgente nécessaire
Les défis liés au règlement d’une dette record montrent qu’il est urgent d’agir de la part des décideurs politiques nationaux et de la communauté mondiale. Les décideurs nationaux devront améliorer les cadres politiques pour rendre la dette soutenable, ainsi que pour envisager les meilleures approches pour résoudre la dette si elle devient insoutenable. La communauté mondiale doit agir rapidement et avec force pour s’assurer que ce tsunami de la dette ne se termine pas par une série de crises de la dette dans les EMDE, comme l’ont fait les vagues précédentes.
