Par Andrea Deghi, Fabio Natalucci et Mahvash S. Qureshi
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Les avoirs des banques en dette souveraine atteignent un record alors que les gouvernements dépensent pour amortir l’impact de la pandémie.
La pandémie a laissé les banques des marchés émergents détenir des niveaux record de dette publique, augmentant les risques que les pressions sur les finances du secteur public menacent la stabilité financière. Les autorités doivent agir rapidement pour minimiser ce risque.
Les gouvernements du monde entier ont dépensé des sommes considérables pour aider les ménages et les employeurs à faire face à l’impact économique de la pandémie. La dette publique a augmenté alors que les gouvernements ont émis des obligations pour couvrir leurs déficits budgétaires. Le ratio moyen de la dette publique au produit intérieur brut – une mesure clé de la santé budgétaire d’un pays – a atteint un record de 67 % l’an dernier dans les pays émergents, selon le chapitre 2 du Rapport sur la stabilité financière mondiale d’avril 2022 du FMI.
Les banques des marchés émergents ont fourni la majeure partie de ce crédit, portant les avoirs de la dette publique en pourcentage de leurs actifs à un record de 17 % en 2021. Dans certaines économies, la dette publique représente un quart des actifs bancaires. Le résultat : les gouvernements des marchés émergents dépendent fortement de leurs banques pour le crédit, et ces banques dépendent fortement des obligations d’État en tant qu’investissement qu’elles peuvent utiliser comme garantie pour obtenir un financement de la banque centrale.
Les économistes ont un nom pour cette interdépendance entre les banques et les gouvernements. Ils l’appellent le «lien souverain-banque», car la dette publique est également connue sous le nom de dette souveraine – un vestige du Moyen Âge, lorsque les rois et les reines empruntaient.
Il y a lieu de s’inquiéter de ce lien. D’importants avoirs de dette souveraine exposent les banques à des pertes si les finances publiques sont sous pression et que la valeur de marché de la dette publique diminue. Cela pourrait obliger les banques, en particulier celles qui ont moins de capital, à réduire les prêts aux entreprises et aux ménages, ce qui pèserait sur l’activité économique. Alors que l’économie ralentit et que les recettes fiscales diminuent, les finances publiques pourraient subir encore plus de pression, ce qui comprimerait davantage les banques. Etc.
Le lien souverain-banque pourrait conduire à une boucle de rétroaction négative auto-entretenue qui pourrait finalement forcer le gouvernement à faire défaut. Il y a aussi un nom pour cela : la « boucle du destin ». C’est arrivé en Russie en 1998 et en Argentine en 2001-02.
Aujourd’hui, les économies de marché émergentes sont plus à risque que les économies avancées pour deux raisons. D’une part, leurs perspectives de croissance sont plus faibles par rapport à la tendance pré-pandémique par rapport aux économies avancées, et les gouvernements ont moins de puissance de feu budgétaire pour soutenir l’économie. D’autre part, les coûts de financement externes ont généralement augmenté, de sorte que les gouvernements devront payer davantage pour emprunter.
Qu’est-ce qui pourrait déclencher la boucle catastrophique dans un pays ? Un durcissement brutal des conditions financières mondiales, entraînant des taux d’intérêt plus élevés et des monnaies plus faibles en raison de la normalisation de la politique monétaire dans les économies avancées et de l’intensification des tensions géopolitiques causées par la guerre en Ukraine, pourrait saper la confiance des investisseurs dans la capacité des gouvernements des marchés émergents à rembourser les dettes. Un choc domestique, tel qu’un ralentissement économique inattendu, pourrait avoir le même effet.
Canaux de risque
Jusqu’à présent, nous avons discuté d’un canal de risque : l’exposition des banques à la dette souveraine. Le chapitre 2 du GFSR décrit deux autres canaux potentiels par lesquels le risque est transmis entre les secteurs souverain et bancaire.
L’un concerne les programmes gouvernementaux, tels que l’assurance-dépôts, destinés à soutenir les banques en période de crise. Les tensions sur les finances publiques pourraient nuire à la crédibilité de ces garanties, affaiblir la confiance des investisseurs et, en fin de compte, nuire à la rentabilité des banques. Les prêteurs en difficulté devraient alors se tourner vers les plans de sauvetage du gouvernement, ce qui pèserait davantage sur les finances du secteur public.
Un autre canal passe par l’ensemble de l’économie. Un coup porté aux finances publiques pourrait faire grimper les taux d’intérêt à l’échelle de l’économie, nuire à la rentabilité des entreprises et accroître le risque de crédit pour les banques. Cela limiterait à son tour la capacité des banques à prêter aux ménages et aux autres entreprises clientes, freinant la croissance économique.
Prudence budgétaire, résilience bancaire
Tout cela pourrait mettre certains gouvernements de marchés émergents dans une situation difficile. D’une part, une reprise molle signifie qu’ils devraient continuer à dépenser pour soutenir la croissance. Mais la hausse des rendements dans les économies avancées alors que les banques centrales commencent à normaliser la politique monétaire pourrait rendre la dette des marchés émergents moins attrayante et exercer une pression à la hausse sur les coûts d’emprunt. La prudence budgétaire est donc nécessaire pour éviter une nouvelle intensification du lien entre l’État et les banques. Les gouvernements peuvent également renforcer la confiance des investisseurs dans leurs propres finances en élaborant des plans crédibles pour réduire les déficits à moyen terme.
Il est également important de renforcer la résilience du secteur bancaire en conservant des coussins de fonds propres absorbant les pertes. Cela peut être fait en limitant le montant d’argent que les banques distribuent aux actionnaires sous forme de dividendes et de rachats d’actions, compte tenu de l’incertitude accrue quant aux perspectives économiques. En outre, des examens de la qualité des actifs pour orienter les niveaux adéquats de capital peuvent être nécessaires pour quantifier les pertes cachées et identifier les banques faibles une fois que l’abstention a cessé.
Que peuvent faire d’autre les décideurs politiques pour se protéger ? Les solutions devront être adaptées aux circonstances de chaque pays, qui varient considérablement. Mais en gros, ils devraient :
- Élaborer des cadres de résolution pour la dette intérieure souveraine afin de faciliter le désendettement et la restructuration ordonnés en cas de besoin ;
- Améliorer la transparence sur toutes les expositions souveraines importantes des banques afin d’évaluer les risques d’une éventuelle détresse souveraine ;
- Réaliser des stress tests bancaires en prenant en compte les multiples canaux de transmission des risques dans le nexus ;
- Envisager des options pour affaiblir le lien, telles que des surcharges de capital sur les avoirs des banques en obligations souveraines au-delà de certains seuils, une fois la reprise économique plus solidement établie et en fonction des circonstances du marché ;
- Renforcer les procédures pour liquider les banques de manière ordonnée si nécessaire et pour fournir des liquidités en cas de crise ;
- Promouvoir une base d’investisseurs approfondie et diversifiée pour renforcer la résilience du marché dans les pays dont les marchés obligataires en monnaie locale sont sous-développés.
Avec les bonnes politiques, les économies de marché émergentes peuvent atténuer le lien souverain-banque et réduire le risque d’une crise financière ou économique.
