Pour éviter tout contrecoup, l’Union européenne devrait travailler avec d’autres membres de l’Organisation mondiale du commerce pour définir les principes de base des mécanismes d’ajustement des frontières carbone.
Selon le Tableau de bord de tarification du carbone de la Banque mondiale, en avril 2021, 45 pays avaient mis en place des systèmes nationaux ou supranationaux de tarification du carbone, sous la forme soit d’un système d’échange de quotas d’émission (ETS) soit d’une taxe carbone. Bien que les dispositifs existants ne couvrent encore que 18,8 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre, l’appétit international pour la tarification du carbone est clairement en hausse. Dix des pays du G20 mettent déjà en œuvre de tels dispositifs et, lors de leur réunion des 9 et 10 juillet à Venise, les ministres des Finances du G20 ont adopté un communiqué encourageant, pour la première fois et « le cas échéant, l’utilisation de mécanismes de tarification du carbone ».
Sur la carte, les pays/juridictions avec un ETS sont indiqués en vert, ceux avec une taxe carbone sont indiqués en bleu, et ceux avec à la fois un ETS et une taxe carbone sont indiqués en vert/bleu.
L’ETS de l’Union européenne, créé à l’origine en 2005, opère dans les 30 pays de l’Espace économique européen (EEE) – les 27 pays de l’UE plus l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège – dont certains appliquent également des taxes nationales sur le carbone. Selon la Banque mondiale, l’EU ETS couvre actuellement 3,2 % des émissions mondiales.
Jusqu’à présent, les systèmes de tarification du carbone ne couvrent que les émissions de carbone produites dans les juridictions qui exploitent ces systèmes. Par exemple, l’EU ETS s’applique uniquement aux émissions de carbone provenant de la production dans les 30 États de l’EEE, et la taxe carbone du Japon ne s’applique qu’aux émissions de carbone provenant de la production au Japon.
Le fait que les systèmes de tarification du carbone ne soient mis en œuvre que dans un nombre limité de pays, et avec des niveaux de prix du carbone différents entre ces pays, a longtemps fait craindre des fuites de carbone, à savoir le transfert éventuel d’activités à forte intensité de carbone hors de pays à forte prix du carbone qui non seulement seraient préjudiciables à l’activité économique de ces pays, mais pourraient également augmenter les émissions mondiales. Pour éviter les fuites de carbone et uniformiser les règles du jeu, on a longtemps soutenu que les pays devaient étendre leurs systèmes de tarification du carbone aux émissions des producteurs situés en dehors de leurs frontières mais exportés vers les juridictions qui gèrent ces systèmes. Cependant, à ce jour, aucune juridiction nationale ou supranationale n’a mis en place un mécanisme d’ajustement aux frontières carbone (CBAM), qui permettrait de compenser la différence entre son prix carbone domestique et le prix carbone dans les pays à plus faible (ou pas) de carbone. le prix.
S’il était adopté par le Conseil européen et le Parlement européen, le CBAM de l’UE proposé la semaine dernière par la Commission européenne serait donc une première mondiale.
Il y a deux raisons principales pour lesquelles, avant la proposition de CBAM de l’UE, aucune juridiction n’a introduit de législation pour étendre son système national de tarification du carbone aux émissions produites en dehors de son propre territoire.
Premièrement, le prix effectif des émissions de carbone appliqué aux produits échangeables a jusqu’à présent été généralement très bas dans la plupart des systèmes de tarification du carbone existants. Par exemple, dans le cadre de l’EU ETS, le prix effectif du carbone payé par les producteurs de produits manufacturés couverts par l’ETS (comme le ciment, les produits chimiques ou le fer et l’acier) était pratiquement nul, puisqu’ils recevaient des allocations gratuites de permis d’émission. Il n’était donc ni nécessaire ni possible d’imposer une CBAM sur des produits similaires importés dans l’UE puisque, par définition, une CBAM est un ajustement destiné à égaliser le prix du carbone entre les produits nationaux et les importations.
La deuxième raison est qu’une CBAM peut ne pas être compatible avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et même si elle l’est, elle peut ne pas être politiquement acceptable pour les partenaires commerciaux étrangers, qui pourraient riposter. C’est ce qui s’est passé en 2012, lorsque l’UE a décidé d’introduire un CBAM pour le secteur de l’aviation, déclenchant une réaction politique de pays étrangers puissants (dont le Brésil, la Chine, l’Inde, le Japon, la Corée, le Mexique, le Nigeria, la Russie et les États-Unis) qui a conduit à de facto retrait de la mesure par l’UE.
Alors, quel est le score de la proposition de CBAM de l’UE sur ces deux questions et quelles sont les chances qu’elle voie réellement le jour ?
La CBAM de l’UE ne s’appliquera dans un premier temps qu’à un nombre limité de produits à forte intensité de carbone : ciment, fer et acier, aluminium, engrais et électricité. Pour ces produits, les quotas ETS gratuits pour les producteurs de l’UE seront réduits de 10 % chaque année à partir de 2025, ce qui entraînera leur élimination complète d’ici 2035, tandis que la CBAM sur les importations sera progressivement introduite au même rythme de sorte qu’elle ne s’appliquera qu’aux la proportion d’émissions qui ne bénéficient pas de quotas gratuits.
La CBAM s’appliquera aux importations au prix du carbone déterminé par le système EU ETS par le biais d’enchères, qui devrait augmenter au fil du temps en tant que quotas gratuits, initialement uniquement dans les cinq secteurs énumérés ci-dessus et plus tard également dans d’autres secteurs en concurrence avec les importations déjà soumis à l’EU ETS (y compris la céramique, le verre, le papier et d’autres produits chimiques) sont progressivement supprimés. Étant donné que le prix du carbone de l’UE est actuellement déjà supérieur à 50 € par tonne de CO2, on peut probablement supposer que le prix effectif du carbone payé par les producteurs de l’UE dans les secteurs concurrents des importations soumis à l’EU ETS passera progressivement à au moins 50 €. d’ici 2035, ce qui est susceptible de générer des fuites de carbone dans ces pays et donc de justifier la mise en place du CBAM.
Ayant établi que la suppression progressive des quotas ETS gratuits augmentera considérablement le prix du carbone auquel sont confrontés les producteurs à forte intensité de carbone en concurrence avec les importations dans l’UE, et donc que l’introduction progressive parallèle du CBAM est justifiée pour éviter les fuites de carbone, nous pouvons maintenant passer à la deuxième question et examiner si la proposition de CBAM de l’UE risque de créer des conflits juridiques et politiques avec des pays tiers, et des mesures de rétorsion potentielles.
Les juristes conviennent (voir ici et ici) que les règles de l’OMC permettent en principe aux membres de l’OMC d’ajuster leurs systèmes ETS pour les importations comme le CBAM de l’UE propose de le faire. La conformité ou non du CBAM de l’UE aux règles de l’OMC dépend donc de sa mise en œuvre effective et notamment du fait qu’il réponde à un double test de non-discrimination : non-discrimination entre fournisseurs nationaux et étrangers et non-discrimination entre fournisseurs étrangers.
Le CBAM de l’UE prétend traiter les fournisseurs européens et étrangers sur un pied d’égalité puisqu’ils paieraient tous deux le même prix pour leurs émissions de carbone intégrées pour les produits vendus dans l’UE – en achetant des quotas ETS pour le premier et des certificats CBAM pour le second. Les fournisseurs étrangers seraient en droit de réclamer une réduction à la CBAM pour tout prix du carbone payé dans le pays de production (qui n’est pas remboursé ou compensé d’une autre manière à l’exportation). Par conséquent, les fournisseurs des pays dotés de systèmes de tarification du carbone seraient en mesure de gérer les coûts administratifs de la CBAM de manière relativement simple. La situation serait différente pour les fournisseurs de pays qui mettent en œuvre des politiques de réduction du carbone par d’autres moyens que la tarification du carbone. Il reste à voir si cela serait considéré par certains de ces pays comme une discrimination au regard du droit de l’OMC.
Une accusation de discrimination qui ne peut être portée contre la proposition de la Commission est qu’elle exemptera certains pays de la CBAM. À l’exception de l’Islande, du Liechtenstein et de la Norvège, qui appartiennent à l’EU ETS, et de la Suisse, qui a un ETS lié à l’EU ETS, l’EU CBAM s’appliquera à tous les pays. En ce qui concerne la Suisse, l’exposé des motifs accompagnant la proposition de la Commission CBAM (p. 26-27) précise que les exonérations « pourrait être accordé aux pays qui ont mis en place un système de tarification du carbone qui impose un prix du carbone au moins équivalent au prix résultant de l’EU ETS sur les produits soumis à la CBAM. En pratique… une telle approche peut être envisagée pour les pays ayant un SCEQE lié au SCEQE (par exemple la Suisse). Cependant, cette affirmation soulève une question sur le sens d’« équivalence » envisagé par la Commission. Le système de tarification du carbone de la Suisse est équivalent au système de l’UE de deux manières : comme l’UE, la Suisse a un système d’échange de quotas d’émission et son système d’échange de quotas d’émission est lié à l’EU ETS. Il y a donc équivalence dans les systèmes et dans les prix du carbone. Mais qu’en est-il d’un pays qui a aussi un ETS, qui n’est pas lié à l’EU ETS mais impose néanmoins un prix du carbone qui est égal voire supérieur à l’EU ETS, ou d’un autre pays qui utilise une taxe carbone à la place d’un ETS, qui impose également un prix du carbone égal ou supérieur à l’EU ETS ?
Le revers de la non-discrimination entre pays tiers (à l’exception de l’Islande, du Liechtenstein, de la Norvège et de la Suisse) est que les pays en développement, et même les pays les moins avancés, seront soumis à la même CBAM de l’UE que les pays plus avancés, malgré le principe de mais des responsabilités différenciées inscrites dans l’Accord de Paris. Une façon de concilier l’obligation de l’UE en vertu à la fois de l’OMC et de l’Accord de Paris serait de demander une dérogation à l’OMC autorisant l’exemption des pays en développement ou des pays les moins avancés du CBAM de l’UE, ou des CBAM similaires qui pourraient suivre le CBAM de l’UE.
Les deux ensembles de problèmes – discrimination potentielle entre les pays avec et sans système de tarification du carbone et manque de différenciation en faveur des pays à faible revenu – devraient être traités au niveau multilatéral à l’OMC, l’UE cherchant à établir avec les autres membres de l’OMC un mémorandum d’accord sur les mécanismes d’ajustement aux frontières carbone qui définirait certains principes de base. Cela aiderait certainement à détourner non seulement les défis juridiques potentiels, mais aussi une réaction politique contre le CBAM de l’UE.
L’UE doit être félicitée pour avoir proposé une réponse globale pour lutter contre ses propres émissions de carbone. Il a rendu un service au monde en expérimentant des politiques qui n’avaient jamais été essayées ailleurs auparavant, notamment un CBAM qui complète son ETS. Mais l’UE doit collaborer avec d’autres juridictions pour s’assurer que son CBAM s’inscrit dans un cadre multilatéral comprenant à la fois les accords de Paris et de l’OMC, sans lequel la poursuite de la neutralité carbone mondiale serait finalement vaine.
Citation recommandée :
Sapir, A. (2021) ‘Le mécanisme des frontières carbone de l’Union européenne et l’OMC’, Blogue Bruegel, 19 juillet
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