Le néolibéralisme a changé beaucoup de choses en Australie. Les syndicats sont plus faibles. Les inégalités sont plus élevées. Mais ce qui a changé est souvent surprenant. L’État n’a pas reculé. Les dépenses sociales n’ont pas diminué ni sont devenues moins redistributives. La richesse des ménages a augmenté rapidement, mais en grande partie grâce à des changements de politique sociale plutôt qu’à une augmentation de la productivité.
La relation entre la libéralisation et l’État-providence est à la fois plus centrale et plus complexe qu’on l’imagine souvent. Dans Politique, inégalités et État-providence australien après la libéralisation J’ai cherché à aller au-delà des lamentations sur le déclin de l’égalitarisme et à tirer les leçons des stratégies politiques qui ont atténué, voire réduit les inégalités dans les moments difficiles.
Le livre examine des études de cas portant sur trois formes de libéralisation : le ciblage des prestations, la commercialisation des services et la financiarisation du parcours de vie. À travers chacun d’eux, je mets en lumière différents modèles de réforme qui sont globalement compatibles avec la libéralisation (prestations sous conditions de ressources, facilitation des prestataires de services privés ou recours aux relations actif-dette), mais qui ont des conséquences politiques et distributives différentes.
Règles budgétaires asymétriques
Pour analyser ces différences, j’utilise les théories des finances de l’État (que Gareth Bryant et moi explorons ailleurs) qui expliquent la taille et la structure du rôle économique de l’État. La libéralisation vise à la fois à restreindre et à redéfinir les finances publiques. L’expertise australienne repose essentiellement sur la taille de l’État, mesurée par le ratio impôts/PIB (et dépenses sociales/PIB).
Depuis les années 1980, les travaillistes se sont engagés dans ce qu’on appelle la « trilogie », promettant de ne pas augmenter les impôts, les dépenses sociales ou la dette en proportion de l’économie. Cet engagement brise une tendance d’après-guerre qui dure depuis des décennies dans les pays à revenu élevé, selon laquelle l’État-providence et les impôts augmentent plus rapidement que les revenus. Ce fort contrainte budgétaire exclut la plupart des stratégies sociales-démocrates traditionnelles pour faire progresser l’égalité.
Parallèlement aux contraintes budgétaires, la libéralisation transforme également l’État en une sorte de marché. La politique de concurrence réorganise les finances publiques. Chaque service est fiscalement séparé, ce qui permet la corporatisation et la privatisation, ainsi que la concurrence au sein de l’offre sociale. La concurrence forcée sous-tend à la fois la marchandisation et la financiarisation.
Mais la construction de l’État en termes de marché ne produit pas les « règles du jeu équitables » qu’elle promet. Les règles du marché permettent aux prestataires privés d’accéder à des avantages exclusivement « privés », mais sont appliquées au gouvernement d’une manière qui l’empêche d’en faire de même. Les entreprises peuvent emprunter pour investir plus facilement que les États (même si elles sont plus risquées). Les promesses de l’État de financer les retraites ou les soins de santé des citoyens sont réimaginées comme des passifs, mais les impôts futurs destinés à les financer ne comptent pas comme des actifs.
Ces budgets asymétries reflètent les défis liés à l’application des règles comptables conçues pour le secteur privé (qui se concentrent sur la rentabilité et la solvabilité) au secteur public (qui ne rapporte pas de bénéfices et ne peut pas faire faillite). Ces défis sont combinés à une bonne dose de politique et d’intérêt personnel pour utiliser les règles budgétaires pour contraindre l’action de l’État.
Les règles budgétaires asymétriques contribuent à briser les vieilles politiques sociales-démocrates de l’après-guerre. Ils rendent plus difficile le recours à la politique pour simplement retirer du marché certains aspects de la vie – pour démarchandiser le bien-être grâce aux finances publiques. Au lieu de cela, ils poussent les gouvernements vers des solutions quasi-marché.
Le double État providence
Traditionnellement, la politique sociale s’est élargie en imposant des critères différents pour les dépenses sociales et pour l’activité de marché. Cependant, bon nombre des stratégies qui ont favorisé l’égalité ont fait le contraire : elles ont tenté de traiter la fiscalité et les dépenses de la même manière. de la même façon pour montrer que les défenseurs du marché ne cherchaient pas tant à supprimer l’État qu’à créer un État-providence « caché » ou « double ». Les défenseurs du marché avaient réfléchi à la manière de structurer les dépenses publiques sous forme de réductions d’impôts et de structurer les augmentations d’impôts sous forme de réductions de dépenses.
L’histoire du double État-providence est antérieure à la libéralisation. Les règles budgétaires publiques du milieu du siècle ont été élaborées pour faciliter la gestion macroéconomique en traçant la quantité de demande que l’État ajoutait ou soustrayait à l’économie. Ainsi, les budgets se sont concentrés sur les flux de trésorerie en temps réel. Sur le plan macroéconomique, une réduction d’impôts équivaut à peu près à une augmentation des dépenses. Mais sur le plan politique, les contraintes budgétaires liées à la libéralisation les séparaient complètement. Une réduction d’impôts correspondait aux règles de la trilogie travailliste, une augmentation des dépenses les brisait.
L’État-providence caché fonctionne en déguisant le soutien budgétaire aux plus aisés en réductions d’impôts – comme les allégements fiscaux dont bénéficiait autrefois le fait d’avoir une femme au foyer et dont bénéficiaient encore sur les plus-values – et en construisant des créances fiscales plus importantes sur les personnes à faible revenu. ainsi que des conditions de ressources plus strictes. Ce n’est pas seulement que les allègements fiscaux fonctionnent comme des dépenses, mais ne sont pas budgétisés comme des dépenses, ou que les conditions de ressources ont des effets presque identiques aux taux marginaux d’impôt sur le revenu, mais c’est aussi que la politique s’inverse. Les citoyens s’opposent aux dépenses en faveur des riches et aux demandes d’impôts sur les pauvres, mais tolèrent les allégements fiscaux et les conditions de ressources.
Là où une politique sociale plus égalitaire a progressé, elle l’a souvent fait en révélant ces asymétries et en trouvant des moyens de recadrer les finances publiques. L’Australie a réduit la pauvreté des enfants plus rapidement que presque tous les autres pays à revenu élevé dans les années 1980 et 1990, mais si l’on considère les allégements fiscaux comme des dépenses, le montant total dépensé a à peine bougé. Les féministes ont résisté avec succès au ciblage strict des nouvelles dépenses familiales – même si elles n’ont pas réussi à le rendre totalement universel. Presque tout l’argent frais nécessaire à Medibank (la première version de Medicare) provenait de la suppression des allégements fiscaux en faveur des soins de santé privés.
Les stratégies utilisées pour accroître les dépenses sociales appliquaient la logique du marché pour gérer de manière plus cohérente les limites des finances publiques. Les deux techniques comptables qui soutiennent ces stratégies – les déclarations de dépenses fiscales et les taux marginaux d’imposition effectifs – appliquent des principes économiques et fiscaux orthodoxes, plutôt que d’affirmer une logique « sociale » alternative. Une extension similaire des principes économiques a poussé dans l’autre sens, non pas pour clarifier les frontières de l’État, mais pour permettre à l’État d’assumer des rôles de « marché ».
Outils politiques hybrides
Alors que l’État providence caché présente l’État comme plus égalitaire qu’il ne l’est en réalité, la financiarisation de l’État suggère souvent qu’il est plus privatisé qu’il ne l’est. Les changements budgétaires destinés à faciliter la corporatisation des fonctions de l’État ont créé des opportunités inattendues pour l’État d’agir comme une entreprise privée. Bien sûr, l’État a transféré ses fonctions du public au privé, mais il a également étendu son champ d’action pour investir, assurer, prêter et garantir hybride des formes qui combinent logiques publiques et privées, marchandisant la vie sociale tout en socialisant le risque.
Nous oublions souvent à quel point Medicare est commercialisé. Son pouvoir ne vient pas d’une nationalisation traditionnelle, mais d’un concurrent public des marchés privés existants (hôpitaux, assurance maladie, services de santé). Parce que l’Australie n’a pas une forte tradition de pratiquement toute forme de soins socialisés, la marchandisation a permis à l’État d’entrer sur le marché en tant que concurrent, plutôt que de saper un monopole public existant. La structure de Medicare promettait de réduire l’inflation médicale (et donc les coûts pour le gouvernement) grâce à la concurrence, tout en évitant les barrières constitutionnelles à une nationalisation ouverte.
De même, les prêts étudiants s’apparentent clairement à des politiques de marché par rapport aux politiques ordinaires d’imposition et de dépenses, mais ce ne sont pas des contrats de marché. Les dettes sont émises et recouvrées par l’État, et leurs conditions reflètent les principes sociaux relatifs à la capacité de paiement. De même, le nouveau Housing Affordability Future Fund est entièrement investi dans des produits marchands, mais comme il s’agit d’un fonds public, ses revenus suivent des principes sociaux.
Ces politiques hybrides ne constituent pas une publique finance. Ils restent marchandisés et donc des instruments plus limités de politique sociale égalitaire. Mais ils ne le sont pas non plus privé la finance, même si l’expansion des modèles hybrides semble défier les contraintes budgétaires de la libéralisation. Nos outils pour comprendre l’hybridité sont sous-développés, ce qui rend difficile l’évaluation des alternatives politiques et la remise en question des inégalités. Dans de nombreux cas, ce qui apparaît comme des changements techniques (comme le fonctionnement des super fonds) est le plus important pour déterminer le caractère public ou privé d’un modèle hybride.
Les luttes autour de la protection sociale double et hybride continuent de dominer la politique sociale. Les campagnes les plus prometteuses visant à accroître les finances publiques continuent de mettre l’accent sur les allégements fiscaux. Lier les concessions dans nos systèmes de logement et de retraite à la lutte contre les inégalités générationnelles croissantes qu’elles produisent a le potentiel de mobiliser une nouvelle politique puissante. De même, malgré son extrême prudence budgétaire sur les questions sociales (et non sur les sous-marins), le HAFF du parti travailliste semble avoir simplement créé de l’argent à partir de rien. Il n’y a pas de nouvel impôt ni de demande fiscale conventionnelle, mais de nouvelles dépenses ont lieu.
Comprendre les outils politiques en jeu dans la libéralisation du système social ne représente que la moitié de l’histoire. Transformer les allégements fiscaux en dépenses, mettre en évidence les effets dissuasifs des conditions de ressources et mobiliser l’État en tant qu’assureur ou prêteur, autant de stratégies égalitaires qui contribuent à surmonter les contraintes budgétaires imposées par la libéralisation. Mais aucun de ces changements n’a progressé uniquement grâce à une conception intelligente. Tous ont été durement combattus à travers des politiques controversées. Il est important de noter que relier la conception politique à la mobilisation politique impliquait une logique hybride très similaire, dans laquelle la tentative de libéralisation de tout transformer en marché s’est heurtée à un contre-mouvement féministe pour contester le social comme l’économique – que j’explore dans la deuxième partie de cet article.
