Le printemps à Washington DC fait ressortir les fleurs de cerisier et une vague de touristes – ainsi que le jeu récurrent du poulet sur le plafond de la dette fédérale. Il y a une bouffée de désespoir cette fois avec l’animosité entre les démocrates et les républicains menaçant de faire basculer la situation au bord du gouffre vers un véritable défaut de paiement. Un tel résultat, même s’il n’est que de courte durée, risque de faire grimper les coûts d’emprunt du Trésor et de mettre en péril la stabilité d’un système bancaire américain durement ébranlé.
Logiquement, cela n’a guère de sens de lier la limite d’endettement (le montant de la dette que le Trésor américain peut émettre pour payer des dépenses qui ont déjà arrivé) avec le budget de l’année prochaine. Mais le processus budgétaire du Congrès est irrémédiablement rompu. Pour la quatrième fois au cours des 20 dernières années (2011, 2013, 2017 et 2023), le plafond de la dette a déclenché des frustrations budgétaires qui menacent de dégénérer en un véritable choc sismique.
Le dysfonctionnement actuel trouve son origine dans les réformes budgétaires post-Watergate adoptées il y a près de 50 ans. Historiquement, le pouvoir budgétaire oscillait entre le législatif et l’exécutif. De 1921 à 1974, le président a dominé le processus budgétaire. Cela a changé en 1974, lorsque le président Nixon a décidé de « confisquer » (refuser de débourser) des milliards de dollars de fonds que le Congrès avait affectés à des programmes nationaux. Dans une vague d’activités post-Watergate, le Congrès a forcé un Nixon affaibli à signer la « Loi sur le contrôle du budget et de la mise en fourrière de 1974 » un mois avant de démissionner sous la menace d’une destitution.
Cette loi de 1974 visait à récupérer le pouvoir du Congrès sur le budget. Parmi de nombreuses règles, procédures et délais peu maniables, il a créé des comités budgétaires du Congrès superposés en haut des centres existants du pouvoir fiscal dans les comités des crédits, des voies et moyens et des finances. Il a également introduit des lois «soleil» qui ont ouvert les audiences des commissions au public, mais qui ont conduit par inadvertance à une augmentation du lobbying par des intérêts particuliers et à une diminution de la capacité de conclure des accords de type «dans la salle où cela s’est passé».
La plupart des experts budgétaires de toutes les allégeances politiques s’accordent à dire que les réformes de 1974 ont largement échoué. Le système est devenu plus faible, moins prévisible, moins capable de concilier des demandes concurrentes et plus sujet aux crises budgétaires. Avant 1976, le gouvernement fédéral avait jamais a cessé ses activités faute de financement. Depuis, il s’est « éteint » 22 fois, complètement ou partiellement. De plus, au cours de cette période, il n’y a eu que quatre années (1977, 1989, 1995 et 1997) au cours desquelles le Congrès a adopté ses 12 projets de loi de crédits annuels dans les délais. Au lieu de cela, les législateurs s’appuient sur des mesures de dépenses à court terme («résolutions continues») allant de quelques jours à plusieurs mois qui reproduisent simplement le budget de l’année précédente pour maintenir le gouvernement en marche. Ce processus volatil et imprévisible signifie que de nombreux programmes fédéraux n’ont pas « l’administration stable » et la « prévisibilité » qu’Alexander Hamilton a présentées comme les « piliers » d’un gouvernement efficace.
Ce qui nous ramène à l’actuelle impasse du plafond de la dette. Dans le passé, le Congrès a toujours relevé le plafond de la dette, le considérant comme une législation «à adopter» qui permet également aux députés individuels de glisser quelques dépenses à la dernière minute. Mais avec une faible majorité à la Chambre, les républicains exigent que les dépenses fédérales soient réduites aux niveaux de 2022 et que la croissance future soit plafonnée pour les 10 prochaines années. Étant donné que ce plan exclut les dépenses de défense, il imposerait des coupes draconiennes dans les soins de santé, le climat et d’autres programmes nationaux, tout en cherchant à étendre le forage de combustibles fossiles pour augmenter les revenus. Même si les républicains de la Chambre ont les voix pour adopter de telles mesures, cela n’ira nulle part avec les démocrates du Sénat ou le président Biden.
Le dénouement le plus probable est que le Congrès évite le défaut de paiement à minuit moins dix en utilisant une méthode mystérieuse (telle qu’une « pétition de décharge ») ou accepte un accord à très court terme pour lancer la bataille de la limite de la dette sur la route. Mais les côtés sont éloignés et tout résultat est possible.
La crise sous-jacente est que le Congrès n’a pas de processus fonctionnel pour s’engager dans le travail difficile mais essentiel de décider comment allouer les ressources budgétaires rares. Même si la limite de la dette elle-même n’a pas d’objectif sensé, elle est devenue une sorte de soupape d’échappement périodique. Mais il y a un coût réel en temps, en argent et en énergie gaspillés qui devraient être dépensés pour stabiliser les droits, tout en réduisant le budget de la défense et d’autres priorités.
Revenir à un monde où les politiques budgétaires sont plus rationnelles nécessite de profonds changements. Cela comprend à la fois des solutions de bon sens pour la question du plafond de la dette (par exemple, la proposition du Bipartisan Policy Center d’aligner la limite de la dette sur le processus budgétaire annuel) ainsi qu’une réforme fondamentale pour réparer et renforcer le processus budgétaire.
La restauration d’un processus opérationnel de budgétisation nécessite un effort bipartisan. Voici quelques idées. Tout d’abord, mettez le gouvernement sur un cycle budgétaire de deux ans. Le ministère des Anciens Combattants dispose déjà d’un tel budget biennal pour protéger les hôpitaux et les cliniques pour anciens combattants de l’incertitude continue en matière de financement. Le moyen le plus simple de minimiser les perturbations budgétaires consiste à étendre ce cycle au reste du gouvernement.
Deuxièmement, remanier la structure des comités du Congrès concernant l’argent. Les commissions de crédits et d’autorisation se sont multipliées en centaines de sous-commissions aux compétences qui se chevauchent. Les commissions budgétaires ont des mandats et des pouvoirs limités, ce qui limite leur efficacité. Nous devons restructurer et simplifier, avec des comités qui supervisent à la fois les revenus et les dépenses des programmes vitaux.
Enfin, mettez en œuvre des outils de budgétisation efficaces de base, tels qu’un suivi et une comptabilisation appropriés des dépenses gouvernementales – coûts, frais généraux et dépenses en capital. Ces techniques éprouvées aideront le gouvernement fédéral à améliorer ses performances à des coûts identiques ou inférieurs.
Le principe de base de la budgétisation est de permettre aux intérêts concurrents de faire des compromis. À moins que nous ne commencions à réparer le processus budgétaire brisé, nous continuerons à nous vautrer dans des crises artificielles de limite de dette auto-infligées.
