Le 23 septembre, la Commission européenne a lancé le «Nouveau pacte sur la migration et l’asile», proposant de réviser les politiques de longue date de l’Union européenne dans ce domaine. La vice-présidente de l'Union européenne, Margaritis Schinas, a comparé le pacte à un bâtiment de trois étages, composé de: une dimension extérieure («centrée sur des partenariats renforcés avec les pays d'origine et de transit»), une «gestion robuste» des frontières extérieures et «ferme mais juste règles internes. » La proposition de la Commission doit encore faire son chemin dans le processus législatif au Parlement européen et au Conseil européen.
Le problème est le suivant: le pacte a besoin d’un socle fondamental, sous la forme de la reconnaissance qu’une majorité écrasante des réfugiés du monde sont hébergés dans des pays en développement. Sans sous-sol, tout l'édifice est miné. L'UE doit intégrer les idées politiques du Pacte mondial sur les réfugiés (GCR) pour y remédier.
Les trois étages du nouveau pacte
La dimension extérieure du pacte – qui appelle à renforcer les partenariats avec les pays d’origine et de transit dans le voisinage immédiat de l’UE et au-delà – est son rez-de-chaussée. Le deuxième étage concerne les politiques visant à renforcer et à améliorer la gestion des frontières extérieures de l’UE. Le troisième étage propose des règles pour résoudre le défi de longue date au sein de l'UE de parvenir à une répartition plus équilibrée des responsabilités et de promouvoir la solidarité entre les membres de l'UE dans le traitement des demandeurs d'asile et des réfugiés.
Aux trois niveaux, le pacte a été confronté à une forte poussée. En ce qui concerne le troisième étage, la commission a été critiquée pour avoir répondu aux priorités des États membres les plus conservateurs et anti-immigrés tels que la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie. Le pacte permet aux membres de ne pas participer à la réinstallation des demandeurs d'asile et des réfugiés au sein de l'UE en leur offrant la possibilité de fournir à la place un soutien administratif et financier à d'autres États membres. De sérieux doutes ont été émis quant à la viabilité de ce système.
Au deuxième étage, la grande préoccupation est que – une fois de plus – la sécurité aux frontières a été prioritaire sur l'accès à l'asile. Tout en mettant l'accent sur le principe de «non-refoulement» consacré dans le droit international des réfugiés, le pacte introduit en même temps des mesures qui visent clairement à compliquer la possibilité pour les personnes fuyant les persécutions et les conflits de rechercher ou d'obtenir une protection dans l'UE. Un ancien directeur du Centre for Refugees Studies de l’Université d’Oxford considère que ces mesures visent à «durcir et officialiser la« forteresse Europe ». Les migrants et les réfugiés devaient à tout prix être tenus à l’écart de l’Europe».
L’accent mis sur la protection des frontières de l’Europe devient plus évident au rez-de-chaussée. À cet égard, le pacte appelle à une refonte du partenariat avec les pays tiers et reflète la politique de longue date de l’UE consistant à externaliser le coût et la responsabilité de la gestion de ses frontières extérieures. Lier des questions politiques telles que l’aide au développement, les concessions commerciales, la sécurité, l’éducation, l’agriculture et la facilitation des visas pour les ressortissants de pays tiers à la volonté de ces pays de coopérer en matière de gestion des migrations a longtemps été critiquée comme asymétrique. Le pacte porte cette relation à un nouveau niveau coercitif en suggérant la possibilité d '«appliquer des mesures restrictives en matière de visas» à des pays tiers qui ne veulent pas coopérer.
Le temps nous dira si ces problèmes à chaque étage seront résolus au fur et à mesure que la proposition de la Commission progressera dans le processus législatif. Cependant, il y a un problème structurel plus profond au pacte, résultant du sous-sol manquant. En effet, le pacte ne tient pas compte des deux grandes réalités mondiales auxquelles l’UE est confrontée.
Le sous-sol manquant
Le premier problème est que le pacte est tellement tourné vers l'intérieur qu'il ne reconnaît pas les implications politiques de l'état désastreux de la migration forcée à l'échelle mondiale. Le nombre de personnes déplacées de force a considérablement augmenté, atteignant près de 80 millions. Selon le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), le nombre de réfugiés à lui seul est passé d'environ 15 millions il y a dix ans à 26 millions aujourd'hui. Et 77% des réfugiés se retrouvent dans une situation prolongée – définie comme étant restés déplacés sans solution durable (comme le retour volontaire dans leur pays d'origine après la résolution des conflits, la réinstallation ou l'intégration sur place) pendant plus de cinq ans. En raison de conflits persistants, seuls 3,9 millions de réfugiés ont pu rentrer chez eux entre 2010 et 2019, contre environ 10 millions entre 2000 et 2010 et 15,3 millions dans les années 1990.
Deuxièmement, le pacte ne tient pas compte de l’impact de la pandémie de COVID-19 sur les politiques de migration et d’asile de l’UE. La pandémie a profondément affecté la capacité des pays hôtes à gérer la présence des réfugiés et à assurer leur protection. Les infrastructures sanitaires déjà fragiles sont sollicitées pour aider les populations locales, sans parler des réfugiés. La pandémie a également érodé les revenus du commerce, du tourisme et des revenus essentiels des envois de fonds. Le pacte devrait reconnaître la terrible situation de migration forcée, l'impact du COVID-19 et l'augmentation attendue de la pauvreté. The Economist et l'ONU ont noté que la pandémie risquait d'annuler les progrès réalisés contre la pauvreté au cours des deux dernières décennies. Les plus touchés seront les pays en développement, selon la Banque mondiale, où plus de 85% de ces réfugiés sont hébergés.
Cette image est susceptible d'éroder la capacité de ces pays à faire face à la présence de réfugiés et à gérer le ressentiment du public alors que la concurrence pour les ressources rares entre les réfugiés et les habitants s'intensifie. Dans ces circonstances, il ne serait pas irréaliste de s'attendre à ce que des pressions se développent pour que les mouvements secondaires vers l'UE se développent, rappelant ceux qui se sont produits en 2015 et 2016. L'UE a intérêt à reconnaître la réalité présentée par le sous-sol, et devrait compléter politiques au premier étage et au-dessus en conséquence.
Améliorer le pacte avec l'aide du GCR
Le pacte ne fait pratiquement aucune référence à la GCR, comme le souligne un ancien responsable du HCR, mais il pourrait être une source inspirante d'idées politiques. L'idée du GCR est née du sommet des Nations Unies de septembre 2016 à New York, qui s'est tenu pour relever les défis résultant de la crise migratoire européenne. Adopté en décembre 2018, le GCR reconnaît que le système traditionnel de protection des réfugiés basé sur la Convention de Genève de 1951 est sous la contrainte, voire rompu. Face à cette réalité, il appelle la communauté internationale à travailler ensemble – dans un esprit de partage du fardeau et des responsabilités – pour améliorer l'autosuffisance des réfugiés et la résilience de leurs communautés d'accueil, ainsi que pour aider les hôtes à transformer les réfugiés. un fardeau humanitaire à une opportunité de développement et économique. Tous les pays membres de l'UE, à l'exception de la Hongrie, ont approuvé le GCR.
Bien que le pacte ne reconnaisse pas le GCR, le vice-président Schinas promet de rechercher «des solutions mondiales et un partage des responsabilités» avec les partenaires internationaux en matière de migration, et propose également d'établir un «règlement-cadre de l'Union pour la réinstallation et l'admission humanitaire (qui) fournirait un cadre stable de l'UE pour la contribution de l'UE aux efforts mondiaux de réinstallation. » Ceux-ci reflètent au moins l'esprit du GCR. Cependant, l’UE doit aller plus loin et répondre à l’appel du GCR à «promouvoir les opportunités économiques, le travail décent, la création d’emplois et les programmes d’entrepreneuriat pour les membres des communautés d’accueil et les réfugiés» dans les pays d’accueil de réfugiés. Ce n’est que pour l’UE que l’UE pourra bénéficier d’un sous-sol solide pour le reste du pacte.
Arriver à un résultat gagnant-gagnant-gagnant au premier étage
Le GCR offre un large éventail de suggestions politiques innovantes que l'UE peut prendre en considération lors de la négociation de partenariats avec des pays accueillant un grand nombre de réfugiés. L'une de ces idées de politique appelle à une participation plus active du secteur privé au soutien de l'autosuffisance des réfugiés grâce à des emplois décents et durables. Dans ses accords de partenariat, l'UE pourrait inclure des conditions incitant les entreprises à offrir de telles opportunités aux réfugiés. Cela pourrait être rendu possible en étendant les accords commerciaux préférentiels aux pays accueillant un grand nombre de réfugiés, ce que le GCR mentionne. De tels partenariats avec l'UE pourraient être conditionnés à ce que les réfugiés se voient offrir des possibilités d'emploi durables.
L'avantage de tout cela est que la croissance économique qui en résulterait profiterait également aux communautés d'accueil, soutiendrait la cohésion sociale et aiderait à autonomiser des économies déjà fragiles sortant d'une récession économique induite par le COVID-19. Cela donnerait également aux partenariats que l'UE préconise au rez-de-chaussée du pacte une base beaucoup plus solide, basée sur un esprit de coopération plutôt que sur la formulation actuelle. De cette manière, le nouveau pacte contribuerait à créer un résultat gagnant-gagnant-gagnant au bénéfice des réfugiés, des pays d'accueil et de l'UE.
