Solutions bureaucratiques aux problèmes de ciblage de l’aide sociale

Les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure consacrent 1,4 % de leur PIB à l’aide sociale, ce qui réduit la pauvreté relative de 7 %. Pourtant, seuls 54 pour cent du quintile le plus pauvre sont couverts par les transferts. Plusieurs raisons peuvent expliquer ce manque à gagner : budget insuffisant, objectifs différents de la réduction de la pauvreté pour l’aide sociale, inquiétudes concernant les incitations au travail et incapacité à cibler et à fournir l’aide. Cependant, une raison importante mais sous-estimée est la peur qu’un bureaucrate soit accusé de fraude. Le comportement bureaucratique qui en découle concentre l’effort administratif sur la prévention des erreurs d’inclusion tout en tolérant des taux élevés d’erreurs d’exclusion. De nombreux programmes d’aide sociale reposent sur une assistance ciblée pour réduire la pauvreté. Le degré de réussite de ces programmes dépend de la taille des erreurs d’inclusion et d’exclusion. Les erreurs d’inclusion se produisent lorsque les ménages non pauvres reçoivent des paiements de transfert. Des erreurs d’exclusion se produisent lorsque les ménages pauvres ne reçoivent aucun paiement.

Pourquoi y a-t-il tant d’efforts administratifs axés sur l’élimination des erreurs d’inclusion ? Les perceptions d’erreurs d’inclusion élevées peuvent éroder la confiance dans un programme social. Quelques cas très visibles de paiements « non mérités » peuvent éveiller des soupçons de traitement préférentiel et de corruption et jeter le doute sur la transparence et la durabilité d’un programme. Le mythe de la reine de l’aide sociale est un puissant stéréotype utilisé par les politiciens américains pour plaider en faveur de coupes dans l’aide sociale ; cela envoie un signal aux responsables que les fuites doivent être réduites même au détriment d’un filet de sécurité inclusif. Dans les pays où même la suspicion de corruption peut entraîner des sanctions sévères, les responsables gouvernementaux essaient de minimiser les erreurs d’inclusion au prix d’une grande exclusion. De tels efforts peuvent entraîner la stigmatisation des bénéficiaires, des coûts de réclamation élevés utilisant des exigences administratives lourdes, un manque de sensibilisation et un rationnement administratif basé sur des critères d’éligibilité trop restrictifs. La publication des noms des bénéficiaires du programme, comme l’a fait la Chine, peut faciliter le contrôle communautaire sur les bénéficiaires « non méritants », mais peut également décourager les ménages dans le besoin qui ont honte de leur situation financière de demander des prestations.

Cependant, les erreurs d’inclusion et d’exclusion ont un impact différent à long terme sur les ménages, la société et l’économie. Les impacts sur le bien-être des erreurs d’exclusion peuvent être beaucoup plus graves et financièrement plus coûteux à long terme que ceux causés par les erreurs d’inclusion. Une abondante littérature sur l’impact des périodes de pauvreté et des trappes à pauvreté montre que même une courte période de pauvreté peut avoir des conséquences économiques et sociales durables. L’impact peut être particulièrement dur pour les ménages avec enfants. Les épisodes de pauvreté vécus tôt dans la vie peuvent entraîner des problèmes de santé chroniques, la délinquance juvénile, le chômage et un comportement potentiellement criminel plus tard dans la vie. Le fardeau sur les futurs filets de sécurité sociale du pays et d’autres dépenses sociales telles que la santé pourrait être important. Par exemple, les 10 000 clients les plus coûteux du système de services sociaux de la Nouvelle-Zélande devraient chacun générer des coûts budgétaires à vie de 500 000 $ ou plus, ce qui représente un coût total de 6,5 milliards de dollars.

L’accent mis sur la réduction des erreurs d’inclusion est tout à fait rationnel du point de vue bureaucratique. Un bureaucrate dont Actions entraîner des paiements allant aux non-pauvres pourrait être accusé de corruption, faire l’objet d’une enquête et même être poursuivi. Mais une grande partie des coûts sociaux liés au fait de ne pas aider les pauvres seront réalisés dans plusieurs années, voire plusieurs décennies après la mise en œuvre du programme. À ce moment-là, le bureaucrate pourrait ne pas travailler sur le programme (ou ne pas travailler du tout). Faire évaluer les programmes à l’externe pourrait aider à réduire ce problème. Mais si les évaluations indépendantes sont coûteuses et l’attribution du succès difficile, les agences sont susceptibles de préférer un ciblage catégoriel clairement défini (comme ceux basés sur la composition de la famille, le handicap, le chômage ou l’âge), afin de se protéger contre les risques d’échec du programme. . Cependant, les régimes catégoriels sont notoirement inefficaces pour réduire la pauvreté et peuvent exclure de nombreux pauvres.

Dans la plupart des pays, l’agence d’exécution est chargée d’établir les critères d’éligibilité, d’identifier les bénéficiaires du programme et de distribuer l’aide. Mais les indicateurs de performance de l’agence ne peuvent pas être clairement attribués aux efforts de l’agence. Une approche pour réduire ces coûts d’« agence » consiste à réduire (a) l’asymétrie d’information entre la société (représentée par le gouvernement élu) et l’agence et (b) les risques supportés par l’agence. Des enquêtes représentatives auprès des ménages pourraient être utilisées pour surveiller les performances de ciblage de l’agence. Des contrôles aléatoires des bénéficiaires du programme montreraient à quel point l’aide a été bien distribuée. Une surveillance aussi imparfaite et coûteuse peut aider à réduire mais pas à éliminer l’asymétrie de l’information. L’agence peut toujours adapter ses performances pour atteindre ses objectifs internes plutôt que des objectifs sociétaux.

Une idée plus puissante est la délégation de l’identification des bénéficiaires à une entité différente ; le fait qu’un ministère central joue le rôle d’élaboration des politiques, de coordination et de suivi réduirait le risque pour l’agence d’identification. Cela aiderait à définir des objectifs clairs et mesurables pour les deux organisations, en créant une meilleure structure d’incitation pour les bureaucrates et en réduisant les opportunités de corruption. Sous ceci trias politiques (séparation des pouvoirs), le gouvernement central déterminerait la tolérance (du point de vue sociétal) pour les erreurs d’inclusion et d’exclusion et communiquerait ces objectifs à l’agence d’identification. N’étant pas impliqué dans les transactions monétaires, l’agence d’identification aurait moins d’incitations à mal classer les bénéficiaires. Ses performances pourraient être vérifiées par des enquêtes périodiques représentatives auprès des ménages. L’agence serait évaluée sur la base de l’incidence et du profil des bénéficiaires du programme par rapport aux statistiques dérivées d’enquêtes indépendantes.

Le registre social est un exemple important d’agence d’identification chargée de la sélection – par le biais de la sensibilisation, de l’accueil, de l’enregistrement et de la détermination de l’éligibilité. L’agence du registre social pourrait jouer un rôle plus indépendant pour assurer l’inclusion des populations éligibles. Il pourrait également exploiter les économies d’échelle en concevant un système d’information pour tous les programmes dont l’éligibilité dépend de critères de ressources. Le Cadastro Unico du Brésil, qui garantit que n’importe qui peut s’inscrire et demander de nombreux avantages et services à tout moment, en est un exemple.

L’agence « distributrice » se concentrerait uniquement sur la distribution de l’aide aux bénéficiaires identifiés par une autre agence. Des contrôles aléatoires des bénéficiaires pourraient facilement mesurer la performance de l’agence. Une telle séparation des responsabilités pourrait aider à réduire le biais visant à éviter les erreurs d’inclusion. Par exemple, l’agence australienne Centrelink contrôle et effectue les paiements au nom de près de 30 agences qui conçoivent des programmes sociaux.

La création d’une agence distincte augmente les coûts de transaction et de coordination. Certaines économies d’échelle pourraient être perdues et l’économie politique de la séparation pourrait affecter négativement la mise en œuvre du programme. Cependant, ces coûts pourraient être minimisés grâce à une conception administrative appropriée. Et les avantages à long terme de programmes sociaux mieux ciblés, d’une mise en œuvre améliorée et de meilleures incitations pour atteindre les ménages nécessiteux l’emporteraient probablement sur ces coûts. La gestion de l’aide à la pauvreté signifie que les gouvernements devront faire plus avec moins. La conception des programmes et les incitatifs devront être harmonisés entre les différents niveaux de gouvernement afin de déterminer les moyens les plus efficaces d’aider ceux qui en ont le plus besoin.

Vous pourriez également aimer...