Aperçu
À partir d’avril 2018, le gouvernement fédéral a exigé une analyse coûts-avantages de bien plus de règlements fiscaux que par le passé. Plus de 2 ans plus tard, il est clair que cette expérience d’analyse coûts-bénéfices des réglementations fiscales a échoué. Les analyses coûts-avantages publiées parallèlement aux règlements mettant en œuvre la loi de 2017 sur les réductions d’impôt et l’emploi fournissent peu d’informations pertinentes pour évaluer le bien-fondé de ces règlements. De plus, alors que les experts fiscaux critiquent de nombreuses réglementations de la TCJA pour avoir fourni des aubaines imméritées à des groupes favorisés, les analyses coûts-avantages de ces réglementations échouent souvent à identifier ces aubaines ou à en fournir une analyse critique.
Les faiblesses de ces analyses sont enracinées dans le cadre que le Bureau de l’information et des affaires réglementaires de la Maison Blanche impose pour l’analyse coûts-avantages des réglementations fédérales par les agences exécutives. Ce cadre est fondamentalement mal adapté à l’évaluation des réglementations fiscales.
D’abord et avant tout, ce cadre ne traite les augmentations de revenus ni comme un coût ni comme un avantage, car un gain de revenus pour le gouvernement s’accompagne de paiements d’impôts plus élevés pour certains groupes de personnes. Pourtant, comme l’augmentation des recettes est le principal objectif de la fiscalité, cette hypothèse signifie que l’analyse qui en résulte ne peut pas fournir des indications utiles pour l’élaboration de réglementations fiscales. Le cadre suppose qu’il n’y a aucune raison pour que le système fiscal existe.
Le résultat pratique de cette approche de l’analyse coûts-avantages est de biaiser le système en faveur de réductions d’impôts. Une réglementation laxiste qui renonce simplement à empêcher une certaine forme d’évasion fiscale des entreprises, par exemple, pourrait facilement générer des avantages nets positifs dans ce cadre. En effet, renoncer à l’application de la loi permet aux entreprises de cesser de s’engager dans des stratagèmes coûteux pour éviter de payer des impôts – elles obtiennent directement une réduction d’impôt à la place – et cela est considéré comme un avantage.
Pourtant, la perte de revenus elle-même ne serait pas traitée comme un coût. De la même manière, une interprétation réglementaire plus stricte qui met fin à l’évasion fiscale des entreprises pourrait avoir des coûts positifs – les cabinets pourraient dépenser plus d’argent pour des avocats et des comptables pour éviter de payer des impôts – et aucun avantage. Les revenus plus élevés eux-mêmes ne seraient pas comptés comme un avantage.
En outre, le cadre que le Bureau de l’information et des affaires réglementaires oblige les agences à utiliser pour l’analyse coûts-avantages relègue les changements dans la répartition de la charge fiscale au deuxième niveau. Bien qu’il puisse sembler neutre de demander au Département américain du Trésor et à l’IRS d’ignorer les changements dans la répartition de la charge fiscale, ce n’est pas le cas. Les contribuables fortunés sont généralement mieux à même d’éviter l’impôt que les contribuables peu riches. Ce cadre met ainsi un pouce sur l’échelle de transfert des impôts des riches vers tout le monde.
Par exemple, supposons que le département du Trésor et l’IRS envisagent deux règlements. Le premier permettrait d’amasser 150 $ auprès de riches contribuables, qui dépenseraient également 20 $ pour des comptables et des avocats pour contourner le règlement. Le second permettrait de recueillir 100 $ auprès de contribuables pauvres qui ne dépenseraient que 2 $ pour essayer d’éviter la taxe. Le cadre coûts-avantages indiquerait au département du Trésor et à l’IRS que le deuxième règlement serait la meilleure approche, car il n’entraînerait que 2 $ dépensés en évasion fiscale. Les revenus plus élevés et la distribution plus progressive du premier règlement qui obligerait les contribuables les plus riches à payer plus d’impôts n’auraient aucun poids.
De plus, si les agences avaient déjà publié le premier règlement plus progressif, ce cadre dirait que le retrait de ce règlement et son remplacement par le règlement recueillant moins d’argent auprès des plus pauvres rapporterait 18 $ en avantages nets et serait donc un excellent projet à poursuivre. (Voir le tableau 1.)
Le cadre d’analyse coûts-avantages que le Bureau de l’information et des affaires réglementaires demande aux agences d’utiliser est souvent décrit comme ne tenant pas compte des impacts redistributifs. Mais, comme le montre l’exemple précédent, il serait plus exact de dire qu’il adopte une vision spécifique et régressive sur la manière de juger des impacts redistributifs.
L’évaluation des mérites d’une réglementation fiscale nécessite d’évaluer les impacts de cette réglementation sur les recettes fiscales et la charge fiscale. Ce sont les considérations les plus importantes dans tout changement fiscal. Les pertes de revenus évitées par une interprétation plus stricte de la loi justifient-elles le fardeau imposé, en tenant compte de qui supporterait ce fardeau? Ou est-ce que la réduction de la charge résultant d’une interprétation laxiste, en tenant compte de qui en bénéficierait, justifie la perte de revenus? L’analyse coûts-avantages que le Bureau de l’information et des affaires réglementaires demande actuellement aux agences de produire ne peut pas répondre à ces questions.
Action exécutive
L’administration Biden devrait éliminer l’exigence d’une analyse coûts-avantages de la réglementation fiscale, ainsi que l’autorité du Bureau de l’information et des affaires réglementaires pour examiner cette analyse. Au lieu de cela, le Département du Trésor devrait fournir une évaluation qualitative et, si possible, quantitative de la réglementation fiscale. Cette évaluation devrait examiner les impacts sur:
- Revenus
- Le niveau et la répartition de la charge fiscale
- Coûts de conformité
Les types d’analyses traditionnels développés pour le contexte législatif sont exactement les types d’analyses nécessaires pour évaluer les réglementations fiscales. Ces analyses sont l’analogue du cadre coûts-avantages, en tenant compte de l’objet distinct de la réglementation fiscale. Bien que l’analyse coûts-avantages puisse être un cadre utile pour juger des impacts économiques de certains changements réglementaires, il est inapproprié et inutile d’essayer de l’appliquer à la réglementation fiscale.
Enfin, l’analyse des impacts sur les revenus, le fardeau et les coûts de conformité par le département américain du Trésor devrait se concentrer sur les points de décision où les agences ont le pouvoir discrétionnaire de réglementer différemment, car c’est l’analyse qui peut éclairer la prise de décision réglementaire. De plus, l’analyse ne devrait être menée que lorsque des interprétations différentes de la loi auraient des effets substantiellement différents. Si le département du Trésor et l’IRS manquent de pouvoir discrétionnaire ou si toutes les interprétations autorisées ont essentiellement les mêmes effets, il est peu utile d’exiger une analyse supplémentaire.
