Lorsque les responsables financiers du G20 se réuniront le 18 juillet, l’Europe devra à nouveau prendre l’initiative phare COVID-19 du groupe visant à reporter les paiements au titre du service de la dette des pays à faible revenu. Pour la première fois, la Chine a accepté de participer en tant que créancier officiel aux côtés des membres du Club de Paris. Cependant, le manque persistant de clarté sur la participation des créanciers chinois, couplé à la résistance des créanciers du secteur privé à la participation volontaire, suggère que l'allégement réel sera beaucoup moins que prévu initialement.
Le 15 avril, de hauts responsables des finances du G20 ont annoncé un accord prévoyant le report du service de la dette sur les obligations souveraines des membres les plus pauvres du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale (1). Il s'agit d'un signe prometteur de coopération financière mondiale malgré des tensions politiques considérables au sein du G20. Les membres européens du G20 ont joué un rôle important dans la promotion de l'accord, principalement pour aider les pays d'Afrique subsaharienne, une région d'un intérêt politique et économique considérable pour l'Europe.
L'initiative de suspension du service de la dette (DSSI) COVID-19 reporte les intérêts et les remboursements de principal dus sur la dette due aux prêteurs officiels bilatéraux du 1er mai au 31 décembre 2020, avec la possibilité de prolongations supplémentaires. L'initiative a été considérée comme un moyen rapide de libérer des ressources fiscales et en devises pour les pays vulnérables, parallèlement au soutien du FMI. En retour, les bénéficiaires se sont engagés à déployer ces ressources pour faire face à la pandémie de COVID-19. En outre, les pays ont été invités à divulguer tous les engagements financiers (dette) du secteur public conformément aux définitions internationales standard et à ne contracter aucune nouvelle dette non concessionnelle pendant la période de suspension, si elle n'a pas été approuvée par la Banque mondiale ou le FMI.
Cet accord émanant du G20 (par exemple par rapport au G7), la dette ainsi allégée va au-delà de celle détenue par les membres du Club de Paris. Le plus important des nouveaux créanciers officiels est la Chine, qui a accepté en principe d'agir à des conditions équivalentes à celles des autres créanciers officiels. C'est la première fois que la Chine accepte de rejoindre les membres du Club de Paris dans une telle initiative.
Initiative de suspension du service de la dette COVID-19 (DSSI)
Au moment où le programme a été annoncé, l'allègement des paiements pour les pays éligibles (38 sur 73 sont originaires d'Afrique subsaharienne) devait être «Au nord de 20 milliards de dollars». Cela supposait qu'une participation volontaire du secteur privé pouvant atteindre 8 milliards de dollars aux institutions financières des pays avancés accompagnerait les actions des créanciers officiels bilatéraux. Cependant, comme indiqué ci-dessous, cette implication générale du secteur privé ne s'est pas concrétisée jusqu'à présent.
Selon les estimations actuelles de la Banque mondiale, un maximum de 11,5 milliards de dollars d'allégements de paiement devrait être accordé par les créanciers bilatéraux officiels, à l'intérieur et à l'extérieur du Club de Paris. Sur ce montant, environ 6,6 milliards de dollars bénéficieraient aux pays d'Afrique subsaharienne. Sur 73 pays éligibles, 40 ont indiqué qu'ils participeraient au DSSI, dont 28 sont situés en Afrique subsaharienne. L'allégement potentiel total s'élèverait à 8,8 milliards de dollars, dont 5,3 milliards de dollars, soit 60% du total, seraient mis à la disposition de l'Afrique subsaharienne.
Au moment de la rédaction du présent rapport, 18 pays ont signé un protocole d'accord avec le Club de Paris, dont 12 sont situés en Afrique subsaharienne. Quatorze autres pays ont officiellement demandé un allégement au Club de Paris, indiquant qu'un peu moins de la moitié des pays éligibles ont manifesté leur intérêt pour le programme.
Même si tous les pays éligibles de l'Afrique subsaharienne devaient présenter une demande, seule une minorité des paiements au titre du service de la dette seraient reportés, car les prêts bilatéraux représentent 44% des paiements dus au cours de la période de référence de l'IDSS actuelle (figure 1).
Source: Bruegel basé sur les statistiques de la dette internationale de la Banque mondiale.
Note: l'Angola représente à lui seul 23% de tous les paiements du service de la dette bilatérale dus, 63% de tous les paiements non officiels dus et 3% de tous les paiements multilatéraux dus.
La question de la dette extérieure quasi officielle de la Chine
Au cours de la crise financière mondiale de 2008, le rôle de la Chine en tant que créancier était beaucoup plus limité, de sorte que la principale contribution de la Chine à la résolution de la crise financière mondiale a été de stimuler son économie grâce à une relance massive axée sur l'investissement. Cela a sauvé la situation pour les exportateurs de produits de base, entre autres, y compris de nombreux pays d'Afrique subsaharienne.
Aujourd'hui cependant, au-delà de l'accroissement de la demande de matières premières grâce à sa reprise, la Chine figure également parmi les plus grands créanciers des pays émergents et en particulier en Afrique subsaharienne (figures 2 et 3). Depuis 2011, la Chine est devenue le plus grand créancier des pays d'Afrique subsaharienne et en 2017, l'encours de la dette des pays d'Afrique subsaharienne envers la Chine équivalait à environ trois fois celui des pays qui participent au Club de Paris (figure 2). En outre, la Chine représente 75% des paiements au titre du service de la dette dus pendant la période DSSI, dont plus d'un tiers sont dus par l'Angola.
Source: Bruegel d'après Horn, Reinhart et Trebesch (2019) et le site Internet du Club de Paris.
Source: Bruegel basé sur les statistiques de la dette internationale de la Banque mondiale.
Au Club de Paris, la Chine a le statut d’observateur.
La participation de l'éventail le plus complet de créanciers chinois au DSSI, notamment les banques politiques chinoises, est donc un facteur important en termes de montant de dette qui sera allégé. Cependant, cela dépendra des entités chinoises qui sont considérées comme des créanciers officiels aux fins du DSSI.
Ces informations ne sont pas facilement disponibles auprès de sources chinoises ou emprunteuses. Le modèle économique imposé par l'État chinois rend plus difficile la distinction entre les créanciers publics et privés dans ses transactions à l'étranger. Des articles de presse semi-officiels chinois ont jusqu'à présent précisé que les «prêts préférentiels», une grande partie des prêts accordés par la Chine aux économies émergentes, doivent être considérés comme privés, et donc exclus de l'allégement au titre du DSSI, même si les montants sont inclus dans World Données sur le service de la dette bancaire. Alors que les obligations envers la China Exim Bank (l'une des deux grandes banques politiques chinoises) sont désormais incluses dans le DSSI, les obligations de la China Development Bank et d'autres entreprises publiques, qui sont beaucoup plus importantes comme l'a souligné le président de la Banque mondiale Malpass. Cette exclusion réduit les avantages potentiels du DSSI pour l'Afrique subsaharienne, même si ces créanciers sont inclus dans les estimations de la Banque mondiale.
Pour avoir une idée approximative de l'identité du créancier, nous avons utilisé des données sur le prêt chinois engagements aux pays africains réunis par la China-Africa Research Initiative (CARI) à la School of Advanced International Studies (SAIS). Entre 2000 et 2017, 25% des engagements chinois provenaient de la Banque de développement de Chine, ce qui représente la limite inférieure de la dette chinoise non comptabilisée dans le DSSI (2). Pourtant, en utilisant la base de données IDS de la Banque mondiale, qui est basée sur les informations fournies par les débiteurs et utilisées pour estimer l'impact potentiel du statu quo, nous constatons que 80% des paiements du service de la dette dus à la Chine de l'Afrique subsaharienne de mai à décembre 2020 sont déclarés officiels et seulement 20% non officiels. Si ce n'est pas la classification acceptée par la Chine, cela pourrait avoir des implications importantes pour l'allégement accordé au titre du DSSI. Il convient de noter, cependant, que les banques politiques chinoises sont disposées à négocier avec leurs débiteurs, mais au cas par cas et selon leurs propres conditions.
Assurer la pleine participation des créanciers privés
Le deuxième problème important est la nature évolutive du secteur privé dans le crédit transfrontalier. Le G20 a demandé à l'Institut des finances internationales (IIF) de coordonner les secours volontaires, à tous les niveaux, du secteur privé parallèlement à l'action du secteur officiel bilatéral. Une communication précoce de l'IIF au G20 était optimiste quant aux perspectives de participation du secteur privé, mais une communication ultérieure était plus prudente. Plus récemment, le directeur général du FMI, Georgieva, et le président de la Banque mondiale, Malpass, ont souligné l'importance d'inclure le secteur privé dans la coopération avec les créanciers et les débiteurs, mais n'ont pas précisé comment cela pourrait être réalisé.
En effet, par rapport à la crise de 2008, la part du crédit bancaire par rapport au financement obligataire s'est inclinée vers ce dernier avec la croissance rapide du marché des euro-obligations dans cette région. Sur la dette privée des pays éligibles au DSSI, 61% ont été contractés sous forme d’obligations (figure 4). Comme nous l'avons appris des crises argentines de 1994 et 2001, par rapport aux crises de la dette latino-américaine des années 1970 et 1980, les détenteurs d'obligations sont plus difficiles à coordonner que les banques, car de nombreux acteurs sont impliqués. Pourtant, leur participation est essentielle étant donné que 28% du service de la dette des pays éligibles de l'Afrique subsaharienne dû entre mai et décembre 2020 est destiné aux créanciers privés (figure 1).
Source: Bruegel basé sur les statistiques de la dette internationale de la Banque mondiale.
L'augmentation du financement obligataire soulève la question d'un contrôle accru des pays d'Afrique subsaharienne par les agences de notation. Les pays optant pour un arrêt de la dette et sollicitant la participation du secteur privé courent le risque d'un déclassement, déclenchant ainsi une vague de défauts et de défauts croisés ayant des effets néfastes sur leurs flux de capitaux. Le Kenya, par exemple, a ouvertement refusé de prendre ce risque, insistant sur le fait que demander un arrêt global pourrait créer plus de problèmes qu'il n'en résoudrait. Les inquiétudes concernant le sentiment du marché ne sont pas infondées: les pays qui demandent à être inclus dans le DSSI sont mis sur une liste de surveillance négative par Moody’s. Le G20 a récemment abordé cette question en publiant une déclaration indiquant que demander le DSSI pour les créanciers bilatéraux officiels n'oblige pas les pays bénéficiaires à faire la même demande aux créanciers privés. Cette déclaration peut encourager certains pays sceptiques à participer à la DSSI, mais aussi les décourager davantage de demander la participation du secteur privé.
Besoin d'un leader européen
L'initiative DSSI du G20 se limitait à la dette publique bilatérale et visait à attirer de nouveaux créanciers, notamment la Chine. Du point de vue spécifique des pays d'Afrique subsaharienne, l'initiative a réussi à assurer une plus grande transparence sur les acteurs et les grandeurs impliquées, mais il est encore trop tôt pour juger si les créanciers officiels non membres du Club de Paris agiront de manière cohérente avec Paris Conditions du club. Cela doit être surveillé.
Entre-temps, la complexité de l'engagement du secteur privé sur une base générale a signifié qu'une grande partie des secours attendus seront retardés ou refusés, en partie en raison des facteurs dissuasifs pour d'importants pays à faible revenu éligibles à participer. Les récents discours prononcés par les chefs du FMI et de la Banque mondiale indiquent une partie de l'orientation d'une nouvelle action politique: prolongation de la période de statu quo; restructuration de la dette au niveau des pays; et réaffectation des droits de tirage spéciaux déjà émis. Il y a cependant moins de propositions sur la manière de faire participer le secteur privé à tous les niveaux.
Compte tenu des flux importants d'aide publique au développement (APD) de l'Europe vers la région, de son rôle de créancier privé et de sa représentation importante au sein du G20 et au sein des conseils d'administration du FMI et de la Banque mondiale, l'UE doit continuer de conduire pour fournir des liquidités allègement aux pays éligibles, au moins à l'échelle initialement prévue. Pour ce faire, elle devrait soutenir les initiatives proposées par les chefs des institutions financières internationales.
Au-delà de ces propositions, la Commission européenne et les pays de l'UE devraient utiliser leur influence aux niveaux politique et technique dans le volet financier du G20 pour atteindre deux objectifs principaux. Premièrement: coordonner avec la Chine (et d'autres nouveaux créanciers officiels) la mise en œuvre de l'engagement du G20 pour l'allégement officiel de la dette. Deuxièmement, ils devraient travailler avec d'autres pouvoirs du G20 pour encourager les créanciers privés, initialement les banques et à terme les obligataires, à trouver des solutions au niveau des pays pour participer aux intérêts plus larges des pays débiteurs en collaboration avec le FMI. Enfin, une réaffectation de droits de tirage spéciaux d'une ampleur suffisante reste un outil pour apporter des liquidités à cette cohorte de pays, et devrait rester à l'agenda européen.
(1) Le programme couvre les pays éligibles au financement de l'IDA (l'Association internationale de développement) ainsi que l'Angola, également inclus sur la base de son statut de pays le moins développé par l'ONU. Quatre pays éligibles à l'IDA (l'Érythrée, le Soudan, la Syrie et le Zimbabwe) sont exclus de l'initiative car ils sont actuellement en retard auprès du Fonds ou de la Banque.
(2) Brautigam, Deborah, Jyhjong Hwang, Jordan Link et Kevin Acker (2019) «Chinese Loans to Africa Database», Washington, DC: China Africa Research Initiative, Johns Hopkins University School of Advanced International Studies.
Citation recommandée
Bery S., S. Brekelmans et A. García-Herrero (2020) «Allégement de la dette de l'Afrique subsaharienne: et maintenant?», Blog Bruegel, 14 juillet, disponible sur https://www.bruegel.org/2020/07/debt-relief-for-sub-saharan-africa-what-now/
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