Le mécanisme d’allocation initial de la Commission européenne favorisait vraiment les pays à faible revenu et reposait dans une large mesure sur des données économiques antérieures au COVID. La modification adoptée par le Conseil européen tient davantage compte de la taille du pays et de l'impact économique négatif du COVID-19. En conséquence, en utilisant les prévisions économiques de la Commission pour mai 2020, j’estime que seules l’Allemagne et la France recevront plus de subventions du fonds de relance de l’UE par rapport à la proposition initiale de la Commission, tandis que d’autres pays en recevront moins.
Le grand accord budgétaire de l'UE conclu par le Conseil européen le 21 juillet 2020, qui comprend un fonds de redressement unique de 750 milliards d'euros appelé «Next Generation EU» (NGEU), est sans précédent. Pour la première fois de son histoire, l'UE empruntera sur les marchés des capitaux pour financer des dépenses dans toute l'Union.
L’accord NGEU comprend des modifications notables par rapport à la proposition initiale de la Commission. Il réduit le montant global des subventions et garanties et augmente le montant des prêts. Il abolit certains instruments, y compris tous les financements proposés pour les pays non membres de l'UE. Et cela modifie la méthode d'allocation entre les pays du plus grand instrument, le mécanisme de relance et de résilience (RRF).
Dans le tableau 1, je compare les montants globaux disponibles pour les différents instruments de récupération avec la proposition initiale de la Commission.
Dans cet article, je me concentre sur les changements de clé d'allocation pour les instruments de recouvrement qui ont été décidés (voir la méthodologie ici). Dans l'ensemble, la clé de répartition est passée de la préférence aux pays à faible revenu à une meilleure prise en compte de la taille du pays et à la préférence des pays qui ont été frappés par une plus forte baisse du PIB. Il s'est ainsi rapproché d'un système d'assurance.
Le changement le plus important concerne l'allocation transnationale du FRR. 70% des subventions accordées par le FRR seront engagées au cours des années 2021 et 2022, conformément à la proposition initiale de la Commission. Les 30% restants seront engagés en 2023, pour lesquels « »le critère de chômage 2015-2019 est remplacé, à parts égales, par la perte de PIB réel observée sur 2020 et par la perte cumulée de PIB réel observée sur la période 2020-2021»(Voir les points A15 et A16 ici).
Pour comprendre l’importance de ce changement, permettez-moi de rappeler brièvement la proposition d’allocation transnationale initiale de la Commission pour le RRF (voir plus de détails dans mon précédent billet, en particulier dans l’annexe). Cette répartition dépend (a) de la population de 2019, (b) de l'inverse du PIB par habitant de 2019 et (c) du taux de chômage moyen 2015-2019, tous relatifs à la valeur de l'UE27. Le PIB relatif par habitant est mesuré en euros courants (et non en parité de pouvoir d'achat) et l'inverse de son ratio par rapport à la moyenne de l'UE est plafonné à 1,5. Le taux de chômage est plafonné à 1,5 pour les pays dont le PIB par habitant est inférieur à la moyenne de l'UE et à 0,75 pour les pays dont le PIB par habitant est supérieur à la moyenne de l'UE.
Par conséquent, un seul des trois indicateurs (population) dépend de la taille du pays, les deux autres indicateurs (PIB par habitant et taux de chômage) sont indépendants de la taille du pays. Les trois ratios sont multipliés les uns avec les autres. Cela signifie que le ratio de population détermine la part de la population du pays dans la population de l’UE; cette part est ensuite multipliée par des ratios autour de 1, de sorte qu'un ratio du taux de chômage (le rapport du taux de chômage du pays au taux de chômage de l'UE) supérieur à 1 augmente la part globale du pays dans l'allocation du RRF, tandis qu'un ratio du taux de chômage inférieur 1 le diminue. Pourtant, le plafond de 0,75 du ratio de taux de chômage pour les pays à revenu élevé, ainsi que l'utilisation du ratio PIB / habitant inverse (qui est encore élargi en utilisant les valeurs actuelles de l'euro et non les valeurs de parité du pouvoir d'achat) favorisent davantage les pays à faible revenu .
En bref, le mécanisme d’allocation initial de la Commission favorise vraiment les pays à faible revenu. Une telle faveur est également très significative dans l'allocation des fonds ReactEU. Cette préférence est la principale raison pour laquelle, par exemple, la Bulgarie, la Croatie et la Grèce étaient censées obtenir des subventions et des garanties représentant environ 15% de leur PIB à partir des outils de récupération (voir mes calculs sur la figure 1 ici, et le tableau A1 à la page 51 de la Commission Document de travail du personnel ici).
Le mécanisme d'allocation du FRR proposé est confirmé par le Conseil européen pour 70% des subventions du FRR. Cependant, pour les 30% restants, l'indicateur de taux de chômage appliqué est remplacé par la perte de PIB réel. Dans ses conclusions, le Conseil européen ne précise pas comment mesurer « la perte de PIB réel», Mais cette expression a été utilisée par la Commission pour le mécanisme d'allocation de ReactEU; il vise à décrire la baisse de la valeur en euros à prix constants du PIB, ce qui correspond au sens de « la perte de PIB réel».
Cependant, la baisse du PIB évalué en euros à prix constants dépend de la taille du pays. Plus le pays est grand, plus la valeur en euros du PIB diminue. Ainsi, un indicateur indépendant de la taille du pays (taux de chômage) est remplacé par un indicateur qui dépend beaucoup de la taille du pays (perte de PIB réel). Dans ses conclusions, le Conseil européen n'indique aucun critère supplémentaire pour la prise en compte de la perte de PIB réel par rapport au FRR. En revanche, ReactEU a un système de plafond compliqué pour un indicateur de perte de PIB similaire. Le plafonnement de ReactEU a été explicitement confirmé par le Conseil européen (voir point A20 des conclusions).
Cette modification du mécanisme d’allocation du FRR atténue la préférence accordée aux pays à faible revenu dans la proposition de la Commission et profite aux pays plus grands et à ceux qui ont subi des pertes de PIB plus importantes en raison de la pandémie.
Au-delà de la question de la taille du pays, l'Allemagne bénéficie en outre du nouveau critère d'allocation, car son taux de chômage était très faible en 2015-2019. La France profite également au-delà de la question de la taille du pays, car même si son taux de chômage était supérieur à la moyenne de l'UE en 2015-2019, son indicateur de taux de chômage était soumis au plafond de 0,75 appliqué pour les pays à revenu plus élevé.
Les critères d'allocation des instruments autres que le RFF n'ont pas été modifiés par le Conseil européen, à l'exception d'un petit changement pour ReactEU: le Luxembourg recevra une somme forfaitaire supplémentaire de 100 millions d'euros et Malte de 50 millions d'euros supplémentaires.
Pour estimer l'impact de la modification des critères d'allocation, j'utilise les prévisions économiques de mai 2020 de la Commission. Je trouve que seuls trois pays, l'Allemagne (de 20,4 milliards d'euros), la France (de 12,4 milliards d'euros) et l'Italie (de 5 milliards d'euros) recevront plus de subventions de RFF, tous les autres pays en recevront moins. Et comme les subventions dans d'autres instruments de relance ont été considérablement réduites pour tous les pays, seules l'Allemagne (de 13,4 milliards d'euros) et la France (de 7,4 milliards d'euros) bénéficieront davantage de subventions du programme global de relance que la proposition initiale de la Commission (voir tableau 2). . Globalement, l'Italie recevra 1 milliard d'euros de subventions de moins, l'Espagne 9,5 milliards d'euros de moins, tandis que la Pologne recevra 11,4 milliards d'euros de moins.
L'enveloppe globale des garanties disponibles pour les pays de l'UE dans les instruments de redressement a été considérablement réduite de 61,6 milliards d'euros à 5,6 milliards d'euros. De cette manière, tous les pays de l'UE auront droit à moins de 10% des garanties initialement proposées par la Commission (tableau 3).
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