Cette semaine, huit dirigeants d’Asie du Sud-Est se rendent à Washington pour un sommet spécial organisé par le président Joe Biden. Ils représentent la majeure partie de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN), un groupe diversifié allant de la cité-État de Singapour à l’archipel tentaculaire de l’Indonésie. Pris ensemble, les 10 pays de l’ASEAN comptent plus de 680 millions d’habitants – plus que l’Amérique latine, le Moyen-Orient ou l’Union européenne – formant la cinquième plus grande économie du monde avec un PIB de 3,2 billions de dollars.
Ces dernières années, l’Asie du Sud-Est est devenue un foyer de rivalité stratégique entre la Chine et les États-Unis. Parallèlement à des efforts agressifs pour faire valoir ses revendications territoriales dans la mer de Chine méridionale, Pékin atteint de plus en plus ses objectifs stratégiques grâce à la politique économique. Sa signature Belt and Road Initiative (BRI), axée sur les infrastructures, et de nouveaux accords commerciaux régionaux comme le Partenariat économique global régional (RCEP) devraient accélérer l’intégration intra-asiatique autour de la Chine.
Le sommet se concentrera fortement sur les questions économiques, reflétant les efforts américains pour relever le défi de la Chine et élargir l’engagement économique avec la région. Biden devrait également pousser les dirigeants de l’ASEAN à adopter des positions plus critiques envers la Russie concernant son invasion de l’Ukraine. Le premier jour du sommet, ils rencontreront les dirigeants du Congrès, la secrétaire au Commerce Gina Raimondo et la représentante au Commerce Katherine Tai, suivi d’un dîner à la Maison Blanche organisé par le président Biden. Le sommet se déplacera au Département d’État le deuxième jour, avec des discussions axées sur les infrastructures, la résilience de la chaîne d’approvisionnement, le changement climatique et la durabilité, se terminant par une session plénière avec Biden. Les défis climatiques résonnent fortement en Asie du Sud-Est, une région maritime particulièrement vulnérable à la montée du niveau de la mer et aux phénomènes météorologiques violents.
Le rassemblement offre l’occasion de faire le point sur les relations entre les États-Unis et l’ASEAN au cours de la deuxième année de l’administration Biden. Ce qui a émergé, semble-t-il, est une convergence d’attentes irréalistes, les deux parties voulant ce que l’autre est incapable de fournir. Pour l’ASEAN, qui veut réduire sa dépendance économique vis-à-vis de la Chine, l’espoir est que Washington s’engagera dans une stratégie économique régionale qui comprend des engagements commerciaux contraignants et, à terme, un retour à ce qui est désormais l’Accord transpacifique global et progressiste à 11 membres. Partenariat (CPTPP). Mais l’élargissement de l’accès au marché est un non-démarrage politique pour Biden, le sentiment protectionniste de l’ère Trump étant toujours élevé parmi les segments clés de l’électorat américain. Pour Washington, l’espoir est que l’ASEAN résistera à l’agression chinoise ou au moins exprimera son soutien à un ordre fondé sur des règles qui limite le comportement chinois. Mais c’est un non-partant pour l’ASEAN, qui est divisée en interne et ne veut pas prendre parti entre Washington et Pékin.
l’engagement de l’administration Biden avec l’ASEAN
L’année dernière, l’équipe Biden a démarré lentement avec l’ASEAN, mais l’engagement a repris au second semestre avec une série de visites de haut niveau dans la région par le secrétaire à la Défense Lloyd Austin, le vice-président Kamala Harris et Secrétaire d’État Antony Blinken. Le président Biden a assisté virtuellement au sommet annuel États-Unis-ASEAN, qui se déroule chaque automne parallèlement au sommet de l’ASEAN et au sommet de l’Asie de l’Est. « Je veux que vous entendiez tous directement de moi l’importance que les États-Unis accordent à notre relation avec l’ASEAN », a-t-il déclaré au groupement. Biden a également souligné l’engagement des États-Unis envers la «centralité» de l’ASEAN, la notion selon laquelle l’ASEAN fournit la plate-forme centrale dans laquelle les institutions régionales sont ancrées.
Au cours de cette période, un thème clé du message de l’administration à l’ASEAN était que Washington ne demandait pas à la région de choisir entre les États-Unis et la Chine, mais essayait plutôt de faire en sorte que les pays d’Asie du Sud-Est aient le choix. Ce thème était évident lorsque Blinken a présenté en avant-première la stratégie indo-pacifique émergente de l’administration dans un discours à Jakarta. Il a vivement critiqué la Chine, dénonçant les « actions agressives » dans la mer de Chine méridionale et les pratiques économiques « faisant l’ouverture des marchés par le biais de subventions à ses entreprises publiques ». Cependant, il a également déclaré que l’objectif n’est « pas de maintenir un pays au sol », mais de « protéger le droit de tous les pays de choisir leur propre voie, sans coercition, sans intimidation ».
Le nouveau message et l’engagement accru ont été appréciés dans la région. Cependant, alors que la «concurrence stratégique» se durcissait clairement en tant que nouveau paradigme des relations américano-chinoises, l’anxiété face à l’inévitabilité et aux périls d’un choix binaire semblait augmenter parmi les Asiatiques du Sud-Est.
Le contenu de base du discours de Blinken a été formalisé en tant que politique lorsque la Maison Blanche a publié sa «Stratégie indo-pacifique» en février 2022. Un thème clé est que l’objectif de créer une Indo-Pacifique libre et ouverte, connectée, prospère, sécurisée et résiliente Le Pacifique ne peut être atteint si Washington agit seul. Au contraire, les défis historiques et l’évolution du paysage stratégique « exigent une coopération sans précédent avec ceux qui partagent cette vision ». À cette fin, les États-Unis « approfondiront leur coopération de longue date avec l’ASEAN » et s’engageront sur le climat et d’autres problèmes urgents, tout en explorant « les opportunités pour le Quad de travailler avec l’ASEAN ».
Cette référence au groupement quadrilatéral Australie-Inde-Japon-États-Unis est liée aux efforts parallèles de l’administration pour étendre l’attention du Quad au-delà de la sécurité pour inclure un nouveau partenariat sur les vaccins ainsi que des groupes de travail sur le changement climatique et les technologies émergentes. L’Asie du Sud-Est s’est méfiée du Quad, le considérant comme un défi à la centralité de l’ASEAN. Dans ce nouveau cadre, cependant, le Quad pourrait devenir une source de biens publics pour l’Asie du Sud-Est plutôt qu’un concurrent dans le patchwork dense d’institutions régionales de l’Asie.
En octobre, Biden a également annoncé des plans pour un cadre économique indo-pacifique (IPEF) dirigé par les États-Unis. Le cadre, qui pourrait être lancé ce mois-ci, permettra aux pays de s’inscrire à « différents modules couvrant le commerce équitable et résilient, la résilience de la chaîne d’approvisionnement, les infrastructures et la décarbonation, ainsi que la fiscalité et la lutte contre la corruption ».
La réponse régionale
L’approche de l’administration vis-à-vis de l’Asie du Sud-Est semble avoir produit des dividendes à court terme. Dans une enquête régionale menée en novembre et décembre auprès d’experts politiques de l’ASEAN, le niveau de confiance aux États-Unis est passé à 52,8 %, contre 47,0 % l’année précédente. 58,5 % des répondants étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour dire que le renforcement du Quad, y compris par le biais d’une coopération pratique, serait constructif pour la région.
D’autre part, seuls 45,8 % des répondants ont perçu que l’engagement des États-Unis avec l’Asie du Sud-Est avait augmenté sous Biden, une baisse par rapport aux attentes de l’année précédente. Selon le dernier Asia Power Index du Lowy Institute, les États-Unis ont enregistré une baisse de 10,7 points de leurs relations économiques, même s’ils ont considérablement gagné en influence diplomatique. Pendant ce temps, il y a eu peu de réaction de l’ASEAN à la stratégie indo-pacifique. Bien que cela puisse être dû au moment de sa publication juste avant que la Russie n’envahisse l’Ukraine, c’est aussi parce que les pays de l’ASEAN accordent la priorité aux questions économiques. Ils se sont largement concentrés sur l’IPEF, mais la réception régionale du cadre a été tiède en raison de l’accent mis sur l’établissement de normes plutôt que sur la libéralisation du marché.
Les opinions régionales sont également mitigées sur la guerre russo-ukrainienne. Seul Singapour a sanctionné la Russie. L’Indonésie, Brunei et les Philippines ont condamné l’invasion sans identifier la Russie comme l’agresseur ; Le Vietnam et le Laos se sont abstenus lors du vote du 2 mars de l’Assemblée générale des Nations Unies condamnant l’agression russe ; et les dirigeants militaires du Myanmar ont vivement soutenu l’invasion. L’ambassadeur itinérant de Singapour, Chan Heng Chee, a déclaré que la réponse variée montre que les pays de l’ASEAN recherchent un « troisième espace » dans leur diplomatie alors qu’ils s’efforcent d’éviter de prendre parti entre les détracteurs de l’invasion dirigés par les États-Unis et le camp favorable à la Russie illustré par Chine. Cette réponse se voit dans la décision du président indonésien Joko Widodo d’inviter le président ukrainien Volodymyr Zelenskyy à assister au sommet du G-20 à Bali en novembre tout en résistant aux pressions occidentales pour exclure le président russe Vladimir Poutine.
Les exportations d’armes russes façonnent sans aucun doute les intérêts de certains États. Comme le montre la figure ci-dessous, tirée de l’indice de puissance asiatique du Lowy Institute, la Russie est le principal fournisseur d’armes du Vietnam et du Laos, ainsi que de l’Inde.
Consciente de ces divisions et sensibilités à propos du Quad, l’administration Biden a répondu aux demandes de l’ASEAN de respecter la « centralité de l’ASEAN », en partie dans l’espoir que le groupe puisse résoudre efficacement des problèmes régionaux difficiles comme la détérioration de la situation politique et humanitaire au Myanmar. Les perspectives stratégiques divergentes parmi les membres de l’ASEAN, qui sont passés de cinq pays lors de sa création en 1967 à 10 à la fin des années 1990, sont compréhensibles. Pourtant, les affirmations constantes de l’ASEAN sur sa «centralité» semblent de plus en plus défensives pour ceux qui sont à l’extérieur de la région, exposant l’insécurité plutôt qu’un sentiment de communauté et de confiance. Les experts en politique étrangère d’Asie du Sud-Est ont eux-mêmes exprimé des inquiétudes croissantes, affirmant que l’ASEAN est confrontée à la crise institutionnelle la plus grave de son histoire. La centralité de l’ASEAN ne peut pas simplement être revendiquée, soutiennent-ils ; Cela doit être mérité.
Le sommet et au-delà
C’est dans ce contexte que le sommet spécial se réunit, déterminant sans aucun doute ce qui est inclus (ou non) dans le document final sur des questions telles que le Myanmar, l’Ukraine et le commerce. Les observateurs régionaux surveilleront pour voir si le document établit un calendrier ferme pour transformer les relations de l’ASEAN avec les États-Unis en un « partenariat stratégique global », comme avec la Chine et l’Australie l’année dernière. Pendant ce temps, l’administration prévoit de déployer un certain nombre d’initiatives lors du sommet. Il pourrait également inspirer confiance en annonçant de nouvelles nominations diplomatiques dans la région, en particulier pour le poste d’ambassadeur longtemps vacant auprès de l’ASEAN elle-même.
À plus long terme, il incombe aux États-Unis et à l’ASEAN d’aborder leurs relations à travers un prisme de réalisme créatif, en comprenant les contraintes des deux côtés mais aussi les opportunités – notamment une préoccupation commune pour le changement climatique et le développement durable dans les années à venir. Doubler l’initiative US-ASEAN Climate Futures, annoncée en octobre 2021, serait un bon point de départ.
