Le Partenariat pour l’infrastructure et l’investissement mondiaux (PGII) récemment lancé – une initiative du G-7 visant à mobiliser 600 milliards de dollars de prêts et de subventions pour des projets d’infrastructure durables et de qualité dans les économies en développement et émergentes – vise à fournir des investissements indispensables pour atteindre les objectifs de développement mondiaux . Les dirigeants du G-7 ne cachent pas leur motivation secondaire : regagner une partie de l’influence que les démocraties avancées ont cédée à la Chine au cours d’une décennie d’investissements dans les infrastructures grâce à l’initiative Belt and Road (BRI). Le niveau de financement promis par le PGII démontre un engagement sérieux à répondre aux besoins en infrastructures des pays à revenu faible et intermédiaire, potentiellement à égalité avec celui de la BRI.
Le PGII se distingue non seulement par la quantité d’investissements promis, mais aussi par la qualité. En lançant le PGII, les dirigeants du G-7 ont affirmé à plusieurs reprises leur objectif de soutenir des projets « d’infrastructure de qualité », c’est-à-dire des projets économiquement viables avec des informations transparentes et de faibles risques environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG). Sous-entendu – et parfois ouvertement déclaré – dans cette caractérisation du PGII est son contraste frappant avec les projets BRI. Le G-7 parie que de tels investissements seront plus attrayants pour les gouvernements des pays hôtes que ce que la Chine a offert. Certains projets antérieurs de la BRI ont attiré l’attention internationale pour les risques environnementaux, les violations du travail, les scandales de corruption, les manifestations publiques et le fardeau de la dette insoutenable dans les pays bénéficiaires. En offrant des opportunités d’investissement transparentes et de qualité, les pays du G-7 espèrent développer une puissance douce dans les pays à revenu faible ou intermédiaire.
Il y a une deuxième raison pour laquelle des infrastructures de qualité sont une composante fondamentale du PGII : des projets de qualité avec de faibles risques ESG sont nécessaires pour attirer les investisseurs du secteur privé, qui sont essentiels au modèle de financement du PGII. Les gouvernements du G-7 ne sont pas en mesure de concurrencer la BRI chinoise par le biais des dépenses publiques. En raison de l’expansion rapide des fonds d’investissement ESG, les investisseurs institutionnels du secteur privé, tels que les fonds de pension et d’assurance, disposent littéralement de centaines de milliards de dollars qui pourraient être investis dans des investissements durables et à faible risque. Pourtant, ces investisseurs institutionnels ont du mal à identifier des projets d’infrastructures durables « bancables » avec des niveaux de risque acceptables dans les pays en développement.
Pour attirer les investissements du secteur privé, les gouvernements des États-Unis, de l’Australie et du Japon créent une initiative de certification des infrastructures de qualité appelée Blue Dot Network (BDN). Une certification BDN vise à fournir une certification mondialement reconnue, semblable à un « Good Housekeeping Seal of Approval », pour les projets d’infrastructure présentant de faibles risques ESG, une transparence élevée de la dette et des rendements économiques durables. Le G-7 mise sur cette certification des risques ESG de haute qualité et faible pour fournir l’assurance dont les investisseurs privés ont besoin pour les attirer dans les partenariats public-privé du PGII.
Les gouvernements ne sont pas les seuls à vouloir créer des normes mondiales pour attirer les financements du secteur privé. Un groupe d’institutions financières publiques et privées s’est associé pour développer une autre initiative, FAST-Infra (Finance à UNaccélérer la Sdurable Jtransition-Infrastructure), qui partage l’objectif de développer un label mondial d’infrastructures durables pour réduire les risques liés aux investissements dans les infrastructures du secteur privé. Le label d’infrastructure durable de FAST-Infra et les normes de certification BDN peuvent et doivent se renforcer mutuellement dans la quête d’attirer davantage d’investissements du secteur privé vers des investissements d’infrastructure durables et de qualité dans les économies en développement et émergentes.
Alors, quelle est la probabilité que le PGII, avec ses normes de haute qualité et ses investisseurs du secteur privé, attire les économies en développement et émergentes dans des partenariats occidentaux au détriment de leurs alliances avec la Chine ? En d’autres termes, le PGII peut-il reconstruire le soft power occidental en devançant la BRI ? Pas probable. Plusieurs facteurs minimisent la concurrence directe.
Premièrement, alors que le prix promis par le PGII est impressionnant, rien ne garantit que les gouvernements du G7 seront en mesure de tenir leurs engagements sur cinq ans, en particulier compte tenu de la volatilité politique actuelle dans la plupart des pays du G-7. En outre, ces gouvernements n’ont aucun contrôle réel sur la question de savoir si le secteur privé investira réellement sa part – qui comprend la majorité de l’engagement du PGII – ou s’il sélectionnera des projets durables. De plus, les attributs de haute qualité qui rendent les projets attrayants limitent également le nombre et l’étendue des projets pouvant répondre aux exigences du PGII. Trouver une offre suffisante de projets bancables sans compromettre les normes dépendra probablement d’investissements substantiels du G-7 dans l’assistance technique et le développement des capacités, ce qui est loin d’être acquis.
Enfin, même si l’initiative PGII parvient à mobiliser l’intégralité des 600 milliards de dollars promis, cette somme ne risque pas de dissuader ou de déplacer les investissements chinois. Le déficit d’infrastructures dans les pays en développement est énorme, à l’échelle de dizaines de billions de dollars. Il y a beaucoup de besoins et de place pour les deux. La plupart des pays emprunteurs souhaitent avoir plusieurs options. Ainsi, PGII versus BRI est une fausse dichotomie.
Ironiquement, en cas de succès, le PGII pourrait réaliser quelque chose de potentiellement plus significatif que prévu initialement grâce à sa concurrence avec la BRI : une course vers le haut des investissements dans des infrastructures de qualité. Alors que le récit occidental allègue que les investissements de la BRI sont de mauvaise qualité et accablent les pays d’une dette insoutenable, la réalité est que la Chine a déjà commencé à faire évoluer la quantité et la qualité de ses prêts aux infrastructures il y a trois ans. En 2019, la Chine a considérablement réduit ses investissements dans les infrastructures à l’étranger, en particulier en retirant les projets à haut risque. Cette année-là, lors du Forum international de la BRI, le président Xi Jinping a souligné son engagement en faveur d’une « BRI verte ». Les moteurs de ce changement étaient multiples, notamment les pressions économiques internes, la diminution des réserves de change et la pression de la publicité internationale négative. En fin de compte, la Chine ne pouvait pas continuer à souscrire des prêts à haut risque qui étaient financièrement et politiquement coûteux.
La Chine en est encore aux premiers stades de la réinvention de la ceinture et de la route version 2.0. La BRI International Green Coalition – une entité quasi publique qui s’associe à des organisations internationales de développement et environnementales – a publié une série de directives d’investissement dans les infrastructures à partir de décembre 2020, connues sous le nom de Green Development Guidance (GDG), comprenant un système de classification environnementale (le « Traffic Light System ») qui code les projets en vert (bénéfique), jaune (acceptable) ou rouge (inacceptable) en fonction des caractéristiques du projet et des mesures d’atténuation. Ces normes GDG sont bien en deçà des normes occidentales poursuivies par BDN et FAST-Infra. Plus important encore, GDG se concentre uniquement sur les impacts environnementaux, laissant les risques sociaux et de gouvernance non pris en compte. Leurs objectifs ultimes sont toutefois complémentaires et potentiellement compatibles.
À ce jour, la Green BRI reste principalement un concept papier, bien que le gouvernement central et de nombreux ministères intègrent progressivement des orientations volontaires aux prêteurs chinois qui favorisent des projets d’infrastructure qui minimisent les impacts sur le climat, la biodiversité et la pollution. Pour que la Chine établisse de manière crédible son nouvel engagement envers les normes environnementales internationales, elle devra publier de manière proactive des informations sur les projets qui ont sollicité la surveillance du GDG et sur leur score. Actuellement, il n’existe aucun moyen de savoir combien de projets BRI demandent une classification selon le GDG, ou combien de projets BRI ont été jugés verts, jaunes ou rouges. Il n’y a pas non plus d’exigence dans les lignes directrices pour qu’un auditeur indépendant vérifie les déclarations des développeurs de BRI. La prise de décision par la BRI reste opaque et aucune statistique en temps réel n’est disponible pour mesurer l’évolution réelle du portefeuille d’investissement. (Bien sûr, les statistiques gouvernementales devraient encore être vérifiées, peut-être par les organisations qui compilent actuellement des informations sur des projets financés par la Chine tels que AIDDATA ou le Boston University Global Development Policy Center.
Si les pays du G-7 prennent des mesures sérieuses pour remplir leurs engagements PGII en mettant l’accent sur des projets d’infrastructure de haute qualité et à faible risque ESG, la Chine pourrait réagir en amplifiant et en améliorant ses normes nouvellement développées, comme indiqué dans le GDG. Comme Guo Hai, chercheur à l’Institut de politique publique de l’Université de technologie de Chine du Sud, l’a récemment noté, « … l’économie chinoise a toujours eu besoin de forces extérieures pour introduire des réformes. Le nouveau plan de Biden pourrait ne pas être une mauvaise chose pour la Chine [Belt and Road Initiative] ou son marché intérieur. Ce serait une course vers le haut qui pourrait profiter à toutes les parties.
