Au milieu de la pandémie et d’un ralentissement économique sans précédent, des millions de personnes continuent de faire face aux effets aggravants d’un conflit violent. Les différends relatifs au contrôle du territoire et des ressources jouent un rôle surdimensionné dans nombre de ces conflits – comme cela est évident, par exemple, en Éthiopie, en Ukraine, en Syrie, en Irak, au Yémen et au Myanmar.
Une étude récente de la Banque mondiale révèle qu’une attention beaucoup plus grande doit être accordée aux questions de gouvernance infranationale dans la prévention et le règlement des conflits. Sur la base des expériences des efforts d’atténuation des conflits dans sept pays, l’étude identifie un ensemble de facteurs qui expliquent le succès ou l’échec de la réforme de la gouvernance infranationale dans les processus de paix. Il souligne que trop souvent ces questions critiques sont traitées trop tard et sans suffisamment de détails, car la réforme de la gouvernance infranationale est délicate, facilement politisée et difficile à transiger.
Pourtant, le fait de ne pas s’attaquer à ces problèmes a un impact majeur et négatif sur la durabilité des accords de paix. La Libye est un cas illustratif, où la gouvernance infranationale est au cœur du conflit en cours, comme le reconnaît également un rapport Brookings de 2019.
Un pays fracturé
Le pays est entré dans une phase critique de ses efforts pour résoudre son conflit prolongé. Le 19 janvier, dans le cadre du processus du Forum de dialogue politique libyen, les parties libyennes sont parvenues à un accord préliminaire selon lequel la proposition constitutionnelle de 2017 devrait être soumise à un référendum pour ratification. La proposition a été rédigée et approuvée en juillet 2017 par l’Assemblée de rédaction constitutionnelle, qui a été élue en février 2014. Une fois approuvée, la proposition devrait servir de base juridique aux élections présidentielles et parlementaires qui se tiendront le 24 décembre 2021 – le 70e anniversaire de l’indépendance du pays. Il s’agissait d’une étape clé dans un processus jusqu’ici lent et difficile visant à mettre la Libye sur la voie de la réconciliation et du redressement.
S’il est important de se mettre d’accord sur une base constitutionnelle pour que les élections achèvent la transition politique de la Libye, la proposition constitutionnelle de 2017 dans sa forme actuelle manque d’un large soutien de tous les segments de la société libyenne. De plus, la loi référendaire qui sous-tend le référendum constitutionnel est basée sur une formule selon laquelle la proposition devrait recueillir le soutien de la majorité dans les trois régions historiques – la Cyrénaïque à l’est, la Tripolitaine à l’ouest et le Fezzan au sud. À la lumière de l’opposition au projet de certaines communautés de l’est et du sud, ainsi que de certains groupes de l’ouest, il y a une réelle possibilité que la proposition soit rejetée lors du référendum.
Cela, à son tour, bloquerait le processus de transition et exacerberait les tensions qui mijotent, déclenchant potentiellement une nouvelle vague de violence. Même dans le cas où la proposition serait ratifiée par référendum, elle ne fournit pas une base appropriée pour une stabilité à long terme et une paix durable en raison d’un certain nombre de graves lacunes dans les dispositions de gouvernance proposées. Ainsi, l’Assemblée de rédaction constitutionnelle devrait examiner la possibilité de rouvrir le projet pour introduire un certain nombre d’amendements.
Un élément essentiel à prendre en compte est la centralité des dispositions de gouvernance infranationale du pays dans le conflit en cours, notamment la répartition du pouvoir politique et des ressources de l’État. Les arrangements de gouvernance infranationaux auraient dû être abordés dès le début et il est clair qu’aucun règlement politique ne sera viable sans progrès sur cet aspect critique. Cependant, dans un effort erroné de promotion de la cohésion sociale, les parties prenantes libyennes et les médiateurs internationaux ont évité à plusieurs reprises de s’attaquer à des problèmes de division politique et n’ont pas abordé la gouvernance infranationale dans la déclaration constitutionnelle de 2011 et l’Accord de paix libyen de 2015.
La proposition constitutionnelle de 2017 manque de profondeur et de détails suffisants sur la gouvernance infranationale et est fortement biaisée vers un système présidentiel fort avec seulement une forme très faible de décentralisation. De plus, il manquait de détails essentiels sur le nombre d’unités infranationales et la procédure de leur création. Il n’a pas non plus clairement défini la répartition des compétences entre eux, ni fourni de garanties constitutionnelles pour les transferts de revenus aux unités de gouvernance infranationales.
Il existe maintenant une opportunité de créer des institutions qui reflètent les intérêts des diverses parties prenantes et soutiennent un système de relations intergouvernementales plus fonctionnel qui peut soutenir un État libyen viable. L’ouest du pays, qui est le plus peuplé, plaide pour un système centralisé fort en raison des inquiétudes concernant la désintégration du pays et la perte de contrôle qui en résulte sur les ressources qui se trouvent principalement à l’est et au sud. Les parties prenantes orientales adoptent un point de vue fondamentalement différent, arguant qu’un système fédéral est essentiel pour s’assurer qu’ils ont une chance équitable de participer aux arrangements de gouvernance du pays, de mieux contrôler les ressources locales et d’éviter la domination future de Tripoli. Les communautés du sud, où vivent la plupart des groupes minoritaires du pays, sont divisées sur cette question: certaines souhaitent une plus grande autonomie régionale et d’autres appellent à un système décentralisé au sein d’un État unitaire qui contribuera à améliorer la prestation de services locaux. Ainsi, les points de vue diffèrent considérablement et il y a des nuances importantes à ce que les différents acteurs entendent par «fédération», «autonomie» et «décentralisation». Cependant, même dans leur représentation simplifiée, ces points de vue façonnent les paramètres permettant de trouver des mécanismes de gouvernance infranationaux durables.
Un chemin difficile mais nécessaire
Sur la base des dispositions de la proposition constitutionnelle de 2017, un compromis pourrait être forgé le long de l’une des deux voies potentielles: un État unitaire avec une forte décentralisation ou un système de fédération faible.
La première voie impliquerait de conserver la structure actuelle des unités infranationales – les gouvernorats (ou provinces, au sens de la loi sur la gouvernance locale de 2012) et les municipalités – tout en garantissant un système solide de gouvernance décentralisée avec des garanties constitutionnelles pour d’importantes mesures politiques, fiscales et administratives. compétences attribuées aux gouvernorats et aux collectivités locales. En particulier, les régions productrices de pétrole devraient bénéficier d’une part proportionnelle des revenus tirés des ressources. Cela doit être complété par des mécanismes de partage du pouvoir au niveau central, par exemple par l’adoption d’une autorité exécutive semi-présidentielle et représentative au niveau régional, et par une augmentation de la part des représentants de l’Est et du Sud dans la chambre proportionnellement représentative de la législature. De plus, l’approche régionale du «capital de branche» – avec l’exécutif basé à Tripoli, le législatif à Benghazi et le pouvoir judiciaire à Sabha – pourrait figurer dans ce modèle. Ces arrangements équilibreraient les tendances centrifuges avec une mesure de mécanismes centripètes qui maintiendraient les principaux acteurs régionaux engagés dans le centre tout en leur offrant les niveaux d’autonomie souhaités et gérables.
Une deuxième voie pourrait consister à former un arrangement de fédération explicite, mais faible, qui accorde l’autonomie aux trois régions historiques et serait complété par des arrangements de partage du pouvoir au centre. Cela pourrait potentiellement être un arrangement asymétrique, dans lequel davantage de compétences sont dévolues à la région orientale de la Cyrénaïque, ainsi que des dispositions culturelles spéciales pour tenir compte de la diversité dans la région sud du Fezzan. Un tel modèle devrait encore apaiser les craintes des parties prenantes occidentales – et dans une certaine mesure du sud – selon lesquelles l’Est et avec lui la majorité des ressources du pays finiront par se séparer. Cela pourrait se faire grâce à une soi-disant clause d’éternité sur l’unité de la Libye. Pour être acceptables pour l’Occident, de tels arrangements de gouvernance infranationaux exigeraient également des mécanismes clairs et protégés par la Constitution pour la consolidation centrale et la redistribution ultérieure des revenus des ressources entre les régions et une plus grande voix de tous les acteurs dans la gestion des ressources naturelles. Toute considération de la deuxième voie doit tenir compte du fait que les sondages montrent que même la majorité des gens de l’Est s’oppose à un modèle de gouvernance basé uniquement sur le fédéralisme. De plus, l’asymétrie peut elle-même poser des problèmes: les Libyens ont traditionnellement rejeté les modèles de gouvernance asymétrique parce qu’ils ont renforcé les perceptions et les réalités de l’inégalité.
Les deux arrangements devraient s’appuyer sur les structures existantes et sortir des cadres juridiques précédents. Par exemple, les élections des conseils municipaux ont été relativement fructueuses et son système devrait être maintenu. De plus, toute réforme de la gouvernance infranationale devrait tenir compte du fait que les principaux éléments de conflit évoluent autour de problèmes au niveau régional plutôt qu’au niveau local et devrait éviter d’enraciner et de perpétuer les divisions régionales. Au lieu de tracer des lignes administratives le long des délimitations litigieuses des trois régions historiques, les treize circonscriptions électorales adoptées pour les élections parlementaires passées peuvent servir de base. Toute décision sur les arrangements de gouvernance infranationaux peut être complétée par une clause de temporisation à son tour pour permettre de refléter l’évolution des circonstances et de s’adapter à l’évolution des rapports de force à l’avenir.
Une autre difficulté que rencontrent les rédacteurs constitutionnels est le temps limité. Étant donné la distance entre les positions des différentes parties, il y aura, une fois de plus, une tentation d’éviter des décisions difficiles comme celles sur la gouvernance infranationale. Dans le passé, ces questions de gouvernance infranationale hautement politisées n’étaient pas incluses dans les principales discussions politiques et de renforcement des institutions. Ils ont fait l’objet de discussions marginales au niveau technique et ont été exclus des principaux accords. Cela a rendu possible le consensus apparent dans la déclaration constitutionnelle de 2011 et l’accord politique de 2015, mais a laissé le détail technique à la législation ultérieure comme la loi sur la gouvernance locale de 2012, qui n’a jamais été mise en œuvre. Ce n’est manifestement pas la recette du succès, et les Libyens – et leurs partenaires internationaux – doivent maintenant trouver le courage d’aborder les questions litigieuses de manière constructive. Ils doivent donner à une proposition constitutionnelle révisée une chance de recueillir un large soutien et de devenir le fondement d’une paix et d’un développement durables.
