Des faits, pas des mots: le rôle de l'UE dans la phase de confinement

Chaque année, 500 millions de passagers traversent l'Union européenne. Chaque jour, 1,3 million d'employés se rendent au travail dans un autre pays de l'UE. Dix millions de citoyens européens résident dans un pays de l'UE autre que celui de leur naissance. Le transport routier international représente un tiers du trafic total de l'UE. Les importations en provenance de l'UE représentent un quart du PIB. Ces chiffres nous indiquent à quel point l'UE est – ou plutôt était – intégrée avant que le coronavirus ne déclenche une de facto fermeture des frontières nationales. Et les chiffres montrent combien est en jeu ce qui équivaut à une fragmentation de l'UE le long des frontières nationales.

La fermeture des frontières était un effet secondaire inévitable du verrouillage – et pas seulement parce que la santé publique est une responsabilité nationale. Toutes les formes de mobilité, qu'elles soient transfrontalières, entre régions ou même à l'intérieur des villes, sont au point mort. Début avril, le trafic aérien européen était en baisse de 90%, selon Eurocontrol. Les services de trains à grande vitesse français ont été réduits de 93% et le trafic routier dans les grandes villes européennes a diminué d'environ 80%, selon TomTom.

La question importante est de savoir ce qui se passera avec la levée progressive du verrouillage. Les échanges reprendront-ils au-delà des frontières et à l'intérieur des pays, ou une nouvelle UE plus fragmentée émergera-t-elle de la crise? La peur du virus et la peur de l'immigration (qui existaient auparavant et avaient déjà entraîné des restrictions aux frontières intérieures) vont-elles fusionner et entraîner la fin de la libre circulation des personnes au sein de l'UE? Cette question politiquement inflammable est une question majeure pour les droits des citoyens et l’économie européenne. Le 20 avril, Donald Trump temporairement immigration suspendue aux États-Unis pour combattre « L'attaque de l'ennemi invisible » de COVID-19, mais aussi « Pour protéger les emplois de nos GRANDS citoyens américains ». Ce point de vue n'est en rien propre aux États-Unis. Selon une récente Le Monde/ Sondage Ipsos 84% ​​des Français sont en faveur d'empêcher les étrangers de franchir la frontière.

Le 8 avril, Ursula von der Leyen et Charles Michel ont publié leur feuille de route européenne commune pour la levée coordonnée des mesures de confinement du COVID-19. C'est un document décevant. Il n'y a rien là-dedans avec lequel les États membres seront fortement en désaccord, mais rien non plus qui est susceptible d'avoir un impact fort sur leurs décisions. En fait, les pays de l'UE et même leurs régions élaborent leurs propres stratégies de sortie partielles, sans trop se soucier des autres.

Mais si les institutions de l'UE n'offrent pas de voie à suivre, une combinaison d'incertitude, de manque de confiance mutuelle et de peur pourrait maintenir l'Union dans un état de semi-fragmentation. L'UE peut et doit faire plus, ce qui n'exige pas de restreindre la capacité des États membres à assumer leurs responsabilités en matière de santé publique.

Le point de départ de toute évaluation doit être l'observation que l'incidence de la pandémie a été extraordinairement asymétrique. Les taux de mortalité enregistrés liés au COVID-19 – ce qui se rapproche le plus d'un indice harmonisé de la gravité de la situation à l'heure actuelle – varient de 3 par million de personnes en Slovaquie à 500 par million de personnes en Belgique (figure 1). Il s'agit d'une énorme différence, bien que plus petite que dans les États américains où elle passe de 9 dans le Dakota du Sud à 1 000 dans l'État de New York.

Figure 1: Décès liés au COVID-19 par million d'habitants, États de l'UE et des États-Unis, 21 avril

Dans l'absence de données précises et granulaires sur l'évolution de la pandémie, il n'y a pas d'explication fondée sur des preuves pour ces différences. La qualité et la capacité des systèmes hospitaliers et des maisons de retraite ont certainement compté, de même que l'ampleur des coupes dans leurs dépenses ces dernières années. Mais dans une large mesure, les différences sont probablement aléatoires: certains pays, dont l'Espagne et l'Italie, ont connu la formation de grappes de contagion non enregistrées qui ont donné lieu à d'importantes flambées, tandis que certains ont eu le temps de commencer à mettre en œuvre la distanciation sociale. La combinaison d'une incertitude omniprésente sur les paramètres épidémiologiques du virus, de l'absence de données comparables sur l'évolution de la pandémie et d'une incidence inégale du virus dans l'UE, est devenue un obstacle majeur à la réouverture des frontières. Dans de telles circonstances, aucun gouvernement responsable ne prendra le risque d'une contagion importée. Les exhortations ne changeront pas cet état de fait.Qu'est-ce qui devrait être fait? Dans ce domaine, le rôle de l'UE n'est pas de dire aux gouvernements quoi faire, mais de créer les conditions de décisions rationnelles et coordonnées et d'une action commune. Cela devrait commencer par la production et la diffusion d'informations fiables. La Commission devrait:

• Recueillir et publier des informations granulaires et fiables sur les taux de mortalité. Les décès enregistrés liés au COVID-19 ne sont que partiellement comparables, car si tous les États membres comptent les décès à l'hôpital de la même manière, ce n'est pas le cas des décès dans les centres de soins de longue durée ou à domicile. La façon la plus simple et la plus fiable de mesurer l'impact de la pandémie consiste à comparer les taux de mortalité hebdomadaires – quelle qu'en soit la cause – à leurs tendances saisonnières historiques. En Belgique, en France, aux Pays-Bas, en Espagne et en Suède, ces données sont désormais accessibles au public (figure 2). Des journaux tels que L'économiste et Le New York Times ont commencé à les publier. Eurostat, qui dort au volant, devrait organiser de toute urgence la publication de données hebdomadaires comparables pour tous les pays et régions de l'UE. Cela peut se faire sans délai.

Figure 2: Décès excessifs en France, du 1er mars au 6 avril 2020

Source: Insee

• Mener des enquêtes à grande échelle, fréquentes, régionalisées et harmonisées sur l'état sanitaire des États membres. Comme le délai entre l'infection et le décès éventuel dépasse généralement un mois, les taux de mortalité sont un indicateur retardé qui est insuffisant pour éclairer les décisions en temps réel. En outre, les taux de mortalité sont affectés par des facteurs non pandémiques, tels que la situation sanitaire d'avant COVID-19 et la disponibilité de lits de soins intensifs. Cependant, les tests sont encore loin d'être répandus et les pratiques diffèrent selon les pays. Comme le préconise Abigail Wozniak, économiste à la Fed de Minneapolis, des enquêtes dédiées à grande échelle peuvent fournir un moyen suffisant pour suivre l'évolution de la pandémie et comparer les situations entre les régions ou les pays. Certains États membres ont commencé à lancer de telles enquêtes, mais sur une base non harmonisée. Là encore, l'UE devrait jouer un rôle majeur dans la conception, l'organisation, le suivi, le financement et la publication de telles enquêtes. Les résultats auraient une valeur scientifique, car ils aideraient à améliorer les connaissances sur les processus de contagion. Ils fourniraient également une base pour décider quand lever les obstacles à la mobilité des personnes entre deux pays où les situations sanitaires sont comparables. Leur diffusion contribuerait à informer les citoyens et à réduire la méfiance mutuelle.
• Recueillir des preuves comparables sur le respect des exigences de distanciation sociale. Pour évaluer comment la situation est susceptible d'évoluer, il est important de surveiller les comportements d'atténuation des risques. La relative rigueur des mesures gouvernementales est surveillée, par exemple par le Government Response Tracker de l’Oxford Blavatnik School. Cependant, l'application peut varier et les citoyens peuvent décider eux-mêmes de prendre des précautions, même si cela n'est pas requis par le gouvernement. Encore une fois, le manque de confiance dans le comportement des citoyens d'un pays partenaire peut être une bonne raison de garder les frontières fermées. Heureusement cependant, la technologie fournit des moyens de mesurer le comportement réel: les rapports de mobilité de Google ou le tableau de bord de distanciation sociale d'Unacast fournissent des données détaillées et en temps réel sur le comportement réel. Ils montrent que la distanciation sociale varie considérablement à l'intérieur des pays ou même au sein des États américains (figure 3). Encore une fois, la Commission européenne devrait évaluer les outils d'observation disponibles et veiller à ce que des résultats fiables soient disponibles pour tous les membres de l'UE.

Figure 3: Tableau de bord de la distanciation sociale, Michigan vs Caroline du SudLa source: Unacast

Ce sont des choses simples mais essentielles à faire. Ils ne nécessitent pas de ressources supplémentaires importantes ou la fourniture d'un mandat officiel à la Commission (même si l'approbation politique serait évidemment la bienvenue). Les agences existantes, comme Eurostat, devraient être mobilisées à cette fin. Ils jetteraient les bases de la prochaine étape qui impliquera l'organisation de tests comparables à l'échelle de l'UE, des contrôles de santé coordonnés dans les aéroports de départ et la définition commune de repères communs, sur la base desquelles des décisions pourront être prises concernant la levée des restrictions bilatérales aux voyages. Parce que les capacités nationales diffèrent considérablement, la politique de test n'est clairement pas quelque chose qui puisse être harmonisée à l'heure actuelle. Les mêmes tests ne peuvent pas non plus être déployés dans tous les aéroports et points de contrôle. Mais il est important de préparer et de définir les bases d'une approche commune, tant pour la RT-PCR que pour les tests sérologiques. L'UE devrait déjà commencer et préparer une approche harmonisée.

L'UE doit être modeste, mais pas timide. En ce qui concerne la santé publique, elle n'est pas aux commandes et il n'y a aucune raison de prétendre qu'elle devrait l'être. Mais dans le cadre de la recherche sur les traitements et les vaccins, elle a un rôle vital à jouer dans la collecte et la diffusion d'informations précises sur l'évolution de la pandémie. Dans une situation dominée par la peur et l'incertitude, l'information est un ingrédient essentiel pour rétablir la confiance, créer les conditions d'une réouverture progressive des frontières et ouvrir la voie à des initiatives et des politiques communes. Ce n'est pas quelque chose que les États membres feront seuls. Ils ont besoin que l'UE intervienne rapidement.