La réforme de décentralisation de l’Ukraine a été saluée comme l’une des plus réussies du pays depuis la Révolution de la dignité de 2013-2014. Récemment, un article paru dans les Affaires étrangères a affirmé que la décentralisation de l’Ukraine avait «rassemblé le pays» face à l’invasion russe de 2022, favorisant la légitimité politique, la solidarité et la fierté communautaire. Offrant une perspective différente, dans mon article de recherche publié dans le Journal d’intervention et de renforcement de l’ÉtatJe soutiens que les processus politiques, administratifs et fiscaux de décentralisation en Ukraine pendant la guerre du Donbass ont en outre institué certaines inégalités et renforcé le pouvoir oligarchique, ce qui pourrait poser des difficultés pour la future reconstruction post-conflit, résumées ici.
Étapes de la décentralisation
La décentralisation de l’Ukraine impliquait non seulement la dévolution des responsabilités administratives, des ressources fiscales et du pouvoir politique aux niveaux de gouvernement local, mais aussi la fusion de ces petites unités en « communautés territoriales fusionnées » (CTA). Ce processus de restructuration a commencé peu après le début de la guerre dans le Donbass au début de 2014 et était initialement prévu pour progresser à la fois par (1) la réforme constitutionnelle, instituant des niveaux politiques locaux au sein du système constitutionnel de gouvernement, et (2) la législation ordinaire, la décentralisation du pouvoir et ressources aux organes municipaux et fusionnant environ 11 000 conseils locaux en 1 200 à 1 800 ATC. En effet, la décentralisation administrative par le biais d’une réforme constitutionnelle a également été intégrée dans les accords de Minsk, qui ont été bloqués par crainte de céder officiellement le contrôle territorial à la Russie. En tant que telle, la décentralisation n’a procédé que par voie législative.
La réforme législative a progressé à travers une première étape, de 2014 à 2019, qui impliquait la décentralisation administrative et fiscale et la fusion volontaire des municipalités, et une deuxième étape, qui était la fusion forcée des organes municipaux restants, de 2020 à 2021. On espérait que ce programme de restructuration augmenterait la transparence administrative et détournerait le pouvoir politique de l’État central, qui a toujours été capturé par des groupes financiers et industriels oligarchiques, vers « le peuple ». En tant que telle, la décentralisation contribuerait à autonomiser des groupes tels que les femmes et les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays (PDI).
Pouvoir au peuple? Destruction, déplacement, décentralisation et le Donbass
Cependant, les preuves suggèrent que la décentralisation a eu un impact négatif sur la capacité des groupes marginalisés, tels que les personnes déplacées et les femmes, à s’engager dans le processus politique. Premièrement, la législation régissant le vote aux élections municipales a restreint le droit de vote des PDI, en raison de leur incapacité générale à accéder à un « lieu de résidence enregistré » en vertu de la législation, ce qui garantissait que les organes politiques locaux étaient relativement insensibles aux PDI. Après des années de protestation, le gouvernement ukrainien a finalement mis à jour le code électoral pour permettre la participation des déplacés internes aux élections d’octobre 2020.
Deuxièmement, la fusion a favorisé des licenciements massifs, en particulier pour les fonctionnaires subalternes, majoritairement des femmes. Lorsque les fusions volontaires ont commencé avec le début de la guerre dans le Donbass, 12 000 travailleurs sociaux et 25 000 professionnels de la santé, principalement des femmes, ont perdu leur emploi. Les établissements d’enseignement tels que les écoles maternelles ont également fermé en raison de leur transfert aux budgets locaux, ce qui a encore alourdi le travail des femmes pour prendre le relais. Cette dynamique a été amplifiée sur le front de guerre, où la fusion à Luhanska a rendu la plupart du personnel des départements de la protection sociale et des affaires de l’enfance, principalement des femmes déplacées, redondant, ce qui a eu un impact sur les services cruciaux dans les communautés vulnérables. Le FMI a également poussé avec succès le gouvernement ukrainien à éliminer les « postes de dépenses auparavant protégés » dans les budgets infranationaux, principalement ceux des salaires et des dépenses sociales, avec l’avènement de la décentralisation.
Troisièmement, la fusion forcée des communautés locales restantes en 2020 était impopulaire et a catalysé une nouvelle désillusion ukrainienne à l’égard de la décentralisation. Par exemple, une enquête nationale a révélé que la moitié des personnes interrogées n’avaient subi aucune conséquence de la réforme, 12 % estimant que des changements pour le pire se sont produits, en particulier dans la fourniture de services médicaux et d’aide aux personnes vulnérables. En effet, le mécontentement à l’égard de la santé publique face à la décentralisation a été largement noté, concernant les impacts sur la santé de la guerre, du VIH et du COVID-19 en Ukraine. Cette profondeur de déresponsabilisation s’est reflétée dans la participation électorale aux élections d’octobre 2020. Au premier tour, seulement 39% des électeurs ont participé, moins que lors des élections précédentes. Au second tour, la participation moyenne a été d’un peu plus d’un quart.
Enfin, les problèmes ont explosé sur les lignes de front de la guerre dans le Donbass avec la conclusion de la fusion de l’ATC et les élections de 2020. Dans les ATC de première ligne, les processus électoraux ont été suspendus pour des « raisons de sécurité », et des administrations civilo-militaires (CMA) ont été établies à Donetska et Luhanska. Cette situation s’est poursuivie en 2021, la moitié des CMA de Donetska n’ayant pas de leadership finalisé, tandis que d’autres dirigeants de CMA ont reçu une rémunération accrue. Les retards signifiaient que les anciens comptes bancaires au niveau municipal étaient bloqués tandis que les nouveaux comptes ATC restaient inactivés, créant une incapacité à couvrir les dépenses des services essentiels de première ligne. Les institutions communales ont été menacées de cesser les services publics en raison d’arriérés, et des milliers d’employés des services sociaux ont perdu leur salaire, les ONG craignant que les groupes vulnérables ne soient particulièrement touchés.
L’argent se décentralise vers les poches d’oligarques
La décentralisation de l’argent vers les localités est souvent présentée comme illustrant le succès de la décentralisation ukrainienne (c’est-à-dire, ici, qui soutient sans analyse que plus de ressources locales entraînent de meilleurs services sociaux). Cependant, l’infrastructure est prioritaire dans l’utilisation des ressources ATC par rapport aux services sociaux, le financement des infrastructures augmentant considérablement depuis 2014. Les preuves suggèrent que l’argent circulant localement a été canalisé vers des projets d’infrastructure en proie à des lacunes, des inefficacités et / ou des pratiques douteuses, ou vers représentants locaux des partis pro-gouvernementaux. En effet, de récentes enquêtes anti-corruption révèlent plusieurs cas très médiatisés de détournement de fonds concernant des infrastructures routières. Budinvest Engineering en est un exemple, une société écran de « construction/entretien de routes » pour les intérêts oligarchiques régionaux, avec le parrainage de l’administration régionale de Dnipropetrovsk et du gouvernement de Zelenskyi. Budinvest a reçu des milliards de hryvnias au cours des deux dernières années, dont 1,5 milliard lors de l’invasion russe de 2022, pour des contrats routiers, mais avec peu de preuves de travaux achevés, la disparition de l’argent/des matériaux et des coûts largement gonflés.
En outre, l’augmentation des ressources et la fragmentation de l’espace politique ont alimenté la concurrence pour des postes locaux bien financés et politiquement puissants. Les éminences locales, qu’il s’agisse d’oligarques ou de politiciens municipaux (ou les deux), ont dicté la décentralisation ; accélérer le processus au moment opportun pour étendre leur influence, ou retarder, redessiner ou perturber la fusion lorsque leurs intérêts étaient menacés. Max Bader fournit un exemple de capture oligarchique à travers un « domaine féodal » à Khrestovska ATC dans la région de Kherson, où, en 2020, la plus grande entreprise agricole locale était affiliée au chef de l’ATC et à environ 70% des membres du conseil de l’ATC.
Dans l’ensemble, le principal point à retenir est que la décentralisation n’est pas une solution miracle qui se produit dans un environnement abstrait. Comme dans d’autres contextes, la décentralisation peut aggraver les problèmes lorsqu’elle est poursuivie dans des environnements peu sûrs, où les gens sont déjà marginalisés et/ou où l’emprise des élites est répandue, comme en Ukraine. Malgré les promesses selon lesquelles la décentralisation en Ukraine réduirait le pouvoir oligarchique et autonomiserait les groupes marginalisés, il semble que ces objectifs n’aient pas été atteints et pourraient maintenant, après la réforme et avec l’invasion russe de 2022, être encore plus difficiles à atteindre. Pour que la décentralisation ukrainienne atteigne ses objectifs louables, un changement structurel fondamental simultané doit démanteler les liens patrimoniaux-criminels de l’élite, apporter le pouvoir politique et économique aux Ukrainiens ordinaires et marginalisés et démêler les relations capitalistes violentes.
