À bien des égards, Joe Biden est une personne connue en matière de politique étrangère. Il croit au leadership américain, à l'ordre international libéral, à la démocratie, aux alliances, aux traités et au changement climatique. Il cherchera à défaire une grande partie de ce que le président Donald Trump a accompli – il rejoindra rapidement l'Accord de Paris sur le changement climatique, il tentera de relancer l'accord nucléaire iranien et il travaillera avec d'autres pays pour lutter contre le COVID-19.
Mais à d'autres égards, Biden est un peu une énigme. Nous savons qu'il sera différent de Trump mais sa présidence différera-t-elle de manière significative de celle de l'ancien président Barack Obama? Biden a qualifié l'Arabie saoudite d '«État paria». Cela présage-t-il un changement significatif de la posture de l’Amérique au Moyen-Orient? Acceptera-t-il le concept de concurrence de grande puissance avec la Chine? Sera-t-il plus ouvert aux réformes progressives de l'économie mondiale? Va-t-il poursuivre la politique d’Obama consistant à pousser l’Europe à dépenser davantage pour l’armée alors même que la pandémie exerce une pression à la baisse sur les budgets de la défense?
Il est difficile de répondre à ces questions car pour créer un contraste avec Trump, Biden n'a besoin que de peindre à grands traits. Il sait que son lien avec Barack Obama est un atout et qu'il n'y a aucun avantage politique à prendre ses distances avec l'ancien président. Il n'y a peut-être pas grand-chose à apprendre des échanges sur la politique étrangère entre les candidats mais il y a un deuxième débat parallèle qui se déroule à la vue de tous et qui est révélateur. C'est le débat intra-démocrate sur la politique étrangère. Parfois, cela est caricaturé comme un débat entre progressistes (alignés sur Bernie Sanders et Elizabeth Warren) et centristes. C'est une petite partie du problème, mais le débat au sein du camp centriste est encore plus significatif.
Distinguer les centristes
Peu de gens en dehors de Washington ont accordé beaucoup d'attention au débat entre les centristes. La gauche progressiste a tendance à rejeter la pensée centriste comme inchangée par rapport aux administrations Clinton ou Obama, mais de nouveaux courants de pensée sont évidents dans les revues de politique étrangère, les rapports de groupes de réflexion et les travaux de National Security Action, une organisation parapluie créée en 2017. Comprendre cela Le débat centriste met en lumière la façon dont une administration Biden pourrait voir le monde.
Il est utile de distinguer deux types de centristes. Le premier est la ligne de base d'Obama – la vision du monde exprimée par l'administration Obama dans ses dernières années. Cela implique une approche équilibrée de la Chine et une détermination à ne pas définir la politique étrangère des États-Unis par une compétition géopolitique, combinant une volonté d'éviter les interventions au Moyen-Orient avec une détermination à remplir le rôle traditionnel de l'Amérique dans la région, le soutien à la mondialisation et à l'intégration, et une confiance que le long arc de l'histoire favorise la démocratie si les Américains peuvent investir dans leur puissance et leur force nationales, et une méfiance à l'égard de l'activisme de politique étrangère sans objectifs stratégiques clairs. Un groupe de centristes continue à avoir largement cette vision du monde, bien qu'avec des mises à jour sur les événements des quatre dernières années – par exemple, ils se concentrent davantage sur l'ingérence russe et les violations des droits de l'homme en Chine. J'ai appelé ce groupe les restaurateurs.
Le deuxième groupe – que j'ai appelé les démocrates de 2021 – voit Trump comme une menace existentielle pour la démocratie américaine et l'ordre international. Mais ils croient aussi que le monde a changé de manière fondamentale au cours des huit dernières années depuis que le président Xi Jinping est arrivé au pouvoir en Chine, Vladimir Poutine est revenu à la présidence de la Russie et Obama a été réélu. Les populistes nationalistes ont gagné le pouvoir dans plusieurs pays, entraînant un affaiblissement des institutions démocratiques et une crise existentielle pour les centristes. L'autoritarisme a utilisé les nouvelles technologies pour moderniser ses tactiques et ses outils de répression et de contrôle. Les dirigeants autocratiques sont devenus plus affirmés et plus agressifs au niveau international à mesure que les contraintes nationales et internationales se dissipaient. Les problèmes communs, tels que le changement climatique et les pandémies, se sont aggravés, mais la coopération internationale est devenue plus difficile à réaliser et à expliquer au public national. La conviction que le monde a fondamentalement changé a conduit les démocrates de 2021 à revoir les principes fondamentaux et les hypothèses de la politique étrangère démocratique dans au moins quatre domaines: la Chine, la coopération entre les démocraties, la politique économique étrangère et le Moyen-Orient.
Le défi de la Chine
Aucune question n'a été plus controversée ou largement débattue que la manière dont les États-Unis devraient aborder la Chine. En 2018, Kurt Campbell, le secrétaire d'État adjoint aux affaires Asie de l'Est et Pacifique pendant l'administration Obama, et ELy Ratner, conseiller adjoint à la sécurité nationale de Biden lors du deuxième mandat d'Obama, publié un article influent dans Affaires étrangères affirmant que certaines des hypothèses clés qui sous-tendent la politique chinoise dans les administrations successives – par exemple, que l'engagement commercial avec la Chine conduirait à la libéralisation économique et que la Chine deviendrait un acteur responsable de l'ordre international – étaient fausses. Un an plus tard, Campbell a co-écrit un autre article dans la même publication, cette fois avec Jake Sullivan, qui a occupé plusieurs postes importants dans l'administration Obama, sur la manière dont les États-Unis pourraient adopter une approche plus compétitive de la Chine tout en évitant la confrontation.
Bien qu'il existe un éventail d'opinions parmi les démocrates de 2021, certaines généralisations sont possibles. Ils croient généralement que sous Xi Jinping, la Chine est devenue davantage une dictature qu'un système purement autocratique où le pouvoir est partagé ou du moins quelque peu limité par un bureau politique. Elle devient de plus en plus répressive, comme l’ont démontré le déploiement de technologies de reconnaissance faciale et de systèmes de crédit social, l’utilisation généralisée des camps de concentration au Xinjiang et la destruction du modèle «One Country Two Systems» de Hong Kong. Ce qu’ils ne savent pas, c’est dans quelle mesure cela transformera le comportement de la Chine au niveau international, ce qui nous amène à la deuxième généralisation.
Ils veulent que les États-Unis adoptent une stratégie plus compétitive que l'administration Obama, mais ils sont préoccupés par la question de savoir comment combiner concurrence et diplomatie afin que la rivalité ne se transforme pas en confrontation et en conflit et qu'une coopération sur des intérêts communs reste possible. Les deux parties de cette équation sont importantes. Ils sont plus disposés que l'administration Trump à investir dans la diplomatie avec la Chine, mais ils ne reculeront pas la concurrence en échange d'une coopération sur des problèmes communs, comme l'administration Obama était parfois disposée à le faire.
Les démocrates de 2021 craignent que les États-Unis ne prennent du retard sur les plans technologique et économique et pensent que des changements majeurs dans la politique américaine sont nécessaires pour revenir en tête. Ils veulent que les alliances et les partenariats américains, y compris outre-Atlantique, relèvent le défi de la Chine. Ils estiment également que la concurrence avec la Chine implique des changements importants dans la politique intérieure, y compris l'utilisation de la politique industrielle pour développer la base manufacturière et la modernisation de l'infrastructure nationale. Ils sont ouverts à la possibilité d'un découplage limité entre les États-Unis et la Chine, en particulier en ce qui concerne la technologie et les chaînes d'approvisionnement pour les produits de santé essentiels et d'autres secteurs stratégiquement importants de l'économie.
En revanche, les restaurateurs ont tendance à être moins disposés à accepter que Xi ait transformé la Chine en un type de régime différent, dictatorial, idéologiquement motivé et déterminé à renverser des éléments clés de l'ordre international libéral. Ils soulignent la continuité de la Chine d’aujourd’hui avec les périodes précoce et pré-Xi. Ils sont moins pessimistes sur les changements dans la répartition du pouvoir et sur la question de savoir si les États-Unis devraient utiliser la menace chinoise pour mobiliser le système politique derrière les changements intérieurs. Ils sont très sceptiques quant à tout découplage entre les États-Unis et la Chine. Rétrospectivement, ils ne croient pas qu'Obama s'est trompé sur la Chine.
coopération entre démocraties
Si les démocrates ont une grande idée, c'est que les États-Unis doivent approfondir leur coopération avec d'autres démocraties. À première vue, ce n'est pas nouveau. Les propositions de concert ou de ligue des démocraties existent depuis au moins 15 ans, mais l'administration Trump a involontairement donné une nouvelle vie au concept. La violation de la démocratie par l'administration Trump dans son pays, combinée à la préférence du président pour l'autoritarisme à l'étranger, fait de la coopération avec d'autres démocraties un correctif évident et nécessaire pour les années Trump. La question est de savoir quelle forme cela prendra-t-il?
Dans sa forme la plus élémentaire – et ce à quoi Biden s'est déjà engagé publiquement – les États-Unis convoqueraient un sommet des démocraties, sur le modèle du sommet sur la sécurité nucléaire, au cours duquel les démocraties s'engageraient à renforcer la démocratie dans leur pays et à l'étranger. Les États-Unis approfondiraient également leur engagement avec les alliés démocratiques. Cependant, les démocrates de 2021 ont une version plus radicale en tête.
Les démocrates de 2021 voient la démocratie contre l'autoritarisme comme une ligne de faille dans la politique mondiale. Ils veulent que les États-Unis fassent de la coopération démocratique un principe organisateur de leur politique étrangère, en partie comme moyen de concurrencer la Chine et en partie parce qu'ils estiment que la démocratie elle-même est gravement menacée. Ils veulent que les démocraties deviennent collectivement résilientes, notamment en se dissociant partiellement des pays autoritaires. Ils veulent travailler avec d'autres sociétés libres pour promouvoir des normes libérales dans l'ordre mondial et pour concurrencer la Chine et la Russie dans les institutions internationales.
Les restaurateurs, quant à eux, craignent de créer une faille idéologique dans la politique mondiale qui exacerbe la concurrence avec la Chine. Ils considèrent la coopération entre démocraties comme l’un des éléments d’une stratégie diplomatique plus large. Ils ont tendance à être plus optimistes quant au sort de la démocratie à moyen et long terme.
politique économique étrangère
Dans un article début 2020, Jake Sullivan, ancien conseiller à la sécurité nationale de Biden, et Jennifer Harris, ancienne responsable de l'administration Obama, document de nouvelles façons de penser l’économie et le commerce mondiaux. Selon eux, les penseurs économiques modérés du pays comptent avec l'idée que le néolibéralisme s'est trompé au cours de la dernière décennie. Le monde de la politique économique étrangère doit faire de même. Sullivan et Harris plaident en faveur de la réforme des accords commerciaux pour cibler les paradis fiscaux, empêcher la manipulation des devises, améliorer les salaires et générer des investissements aux États-Unis. La politique industrielle devrait être utilisée pour concurrencer la Chine, en particulier dans les nouvelles technologies. La résolution du problème posé par les monopoles (en particulier dans le secteur de la technologie) est un élément important du rééquilibrage de la mondialisation.
L'agenda Sullivan-Harris suit parfaitement la pensée du côté progressiste du Parti démocrate où des penseurs comme Ganesh Sitaranman, qui a conseillé l'ancienne candidate démocrate Elizabeth Warren, argumenté que la politique étrangère américaine devrait prendre la géo-économie beaucoup plus au sérieux. L'autoritarisme, affirment les progressistes, prospère sur la corruption, l'oligarchie et la kleptocratie, et il constitue une menace pour la démocratie de l'intérieur comme de l'extérieur. Pour y remédier, les États-Unis doivent éradiquer la corruption et réformer l'économie mondiale, notamment en éliminant les paradis fiscaux, en réglementant la finance mondiale, en arrêtant les flux financiers internationaux illicites et en s'attaquant aux inégalités.
Les démocrates de 2021 sont également prêts à utiliser le défi de la Chine, qui, selon eux, est réelle et décourageante, pour mobiliser un soutien pour un programme économique ambitieux aux niveaux national et international. Ils voient la Chine comme le ciment qui pourrait réunir une coalition pour la réforme, facilitant un plus grand rôle pour le gouvernement dans la réindustrialisation des économies démocratiques, en particulier sur la technologie haut de gamme, et la modernisation de leurs infrastructures. Cela pourrait également encourager une coopération et une coordination économiques beaucoup plus grandes entre les démocraties afin qu'elles puissent présenter à Pékin un front uni.
Les restaurateurs ont tendance à favoriser la réengagement dans des accords de libre-échange comme le TTIP et le TPP, ils sont réticents à utiliser la réponse à la Chine comme principe organisateur de la politique, car ils pensent que cela pourrait contribuer à une nouvelle guerre froide, et ils sont plus incrémentalistes sur les réformes visant à la finance internationale et l’économie mondiale.
Repenser le Moyen-Orient
Le dernier domaine de débat concerne le Moyen-Orient. Les démocrates centristes se demandent maintenant ouvertement si la région vaut les niveaux élevés d'engagement militaire que les États-Unis maintiennent depuis des décennies. Dans un article pour Affaires étrangères dans Début 2019, les responsables de l'administration Obama, Tamara Wittes et Mara Karlin, ont fait valoir que «bien que le Moyen-Orient compte toujours pour les États-Unis, il importe nettement moins qu'auparavant». Début 2020, Martin Indyk, l'envoyé d'Obama pour la paix israélo-palestinienne, a écrit qu'après toute une vie à soutenir un rôle très activiste des États-Unis dans la région, il est maintenant d'avis que cela n'en vaut plus la peine.
Tous trois sont en faveur d'une réduction significative des objectifs américains au Moyen-Orient. Il ne s’agit pas seulement d’éviter des interventions militaires inutiles. En effet, certains de ceux qui veulent s'éloigner du Moyen-Orient reconnaissent la nécessité de poursuivre les opérations contre l'Etat islamique ou ses affiliés, même s'ils veulent éviter des interventions plus longues et à grande échelle. Il s’agit principalement de réduire les engagements traditionnels de l’Amérique, y compris envers les alliés arabes du Golfe. Il y a des opinions dissidentes au sein du camp réformiste. Sullivan et Daniel Benaim, qui ont également servi dans l'administration Obama, ont argumenté pour une initiative diplomatique beaucoup plus ambitieuse et plus affirmée visant à forger un accord entre les grandes puissances de la région, y compris l’Arabie saoudite et l’Iran, qui utiliserait davantage son influence que l’administration Obama.
Au Moyen-Orient, les restaurateurs sont restés relativement silencieux. On peut supposer qu'ils chercheront à recommencer là où Obama s'était arrêté – en ressuscitant l'accord nucléaire iranien et en travaillant avec les alliés américains pour repousser l'Iran et contrer Daech. Il peut également y avoir un effort renouvelé pour sauver la solution à deux États, mais sans utiliser de levier pour augmenter considérablement la pression sur Israël.
Sur chacun de ces domaines – la Chine, la coopération entre démocraties, la politique économique étrangère et le Moyen-Orient – le débat oppose ceux qui ne voient guère de raisons de changer fondamentalement les hypothèses qui sous-tendent l’approche d’Obama et ceux qui le font. Une partie de cette fracture est générationnelle, même si les lignes peuvent être floues. Les démocrates de 2021 ont également tendance à avoir l'urgence d'un groupe qui croit que le monde libre s'échappe et ne peut être sauvé qu'avec des changements majeurs d'approche, non seulement de Trump mais aussi d'Obama. Personne ne sait vraiment où se situe Biden lui-même sur ces questions – les deux sont compatibles avec sa vision du monde.
Les restaurateurs et les démocrates de 2021 sont tous les deux assurés d'être représentés dans son administration, mais la question reste ouverte de savoir si l'un des plus hauts responsables de l'équipe de sécurité nationale porte la bannière de la réforme. Le résultat le plus probable est que ces lignes de partage se poursuivent dans une administration Biden et façonnent les débats internes et le discours public.
