Pendant une grande partie du dernier demi-siècle, un élément clé du mécanisme mondial de prévention des crises de la dette souveraine dans les économies en développement a été régi par un ensemble d’idées quelque peu anciennes : que les prêteurs publics l’emportent sur les prêteurs commerciaux dans l’ordre hiérarchique pour savoir qui est remboursé. , que les prêteurs commerciaux peuvent être influencés par des appels à la moralité et que des « principes » informels suffisent pour faire le travail.
Depuis presque aussi longtemps, il est clair que très peu de choses sont vraies. En pratique, les prêteurs commerciaux sont généralement payés en premier. Les prêteurs publics, connus sous le nom de créanciers bilatéraux officiels, récupèrent en fait moins de leur argent : en moyenne, au moins 20 points de pourcentage de moins que les prêteurs commerciaux. Même après une restructuration de la dette, les créanciers bilatéraux sont plus susceptibles que les prêteurs commerciaux de constater une récurrence des retards de paiement de leurs emprunteurs.
Pourtant, dans le « cirque à trois anneaux » qui constitue la restructuration typique de la dette souveraine, les créanciers bilatéraux officiels sont l’acte central ; les prêteurs commerciaux n’interviennent généralement qu’à la toute fin. Les créanciers publics négocient d’abord les termes de la restructuration avec les emprunteurs souverains. Ensuite, ils demandent aux emprunteurs de rechercher un « traitement comparable » auprès des créanciers commerciaux, ce qui est rarement accordé.
Le résultat est souvent une tragédie au ralenti : un allégement de la dette retardé, des négociations de restructuration prolongées et jusqu’à une décennie de misère pour les citoyens du pays emprunteur.
Cette approche aurait pu être compréhensible il y a 50 ans, lorsque les économies à revenu faible et intermédiaire devaient peu aux créanciers commerciaux. C’est tout simplement intenable aujourd’hui : collectivement, ces économies doivent maintenant à leurs créanciers commerciaux près de cinq fois ce qu’elles doivent aux créanciers bilatéraux (2,17 billions de dollars contre 475 milliards de dollars, respectivement). De plus, une partie importante de la dette commerciale prend la forme de prêts garantis par des ressources, pour lesquels les revenus futurs provenant des ressources naturelles d’un pays ont été donnés en garantie. En bref : les créanciers commerciaux disposent de tout le muscle dont ils ont besoin pour faire exécuter le paiement. La « persuasion morale » ne pourrait être plus vaine dans ces circonstances.
Il existe un meilleur moyen, et il peut être mis en pratique immédiatement grâce aux travaux du G-20 sur le Cadre commun pour le traitement de la dette, le dernier instrument international d’allégement de la dette pour les pays à faible revenu dont la dette est insoutenable. L’initiative représente déjà une amélioration structurelle clé : les signataires du Cadre commun comprennent beaucoup plus de grands créanciers bilatéraux que le cadre du Club de Paris, y compris la Chine et l’Arabie saoudite.
Mais les progrès sont au point mort. Jusqu’à présent, seuls trois pays – le Tchad, la Zambie et l’Éthiopie – ont demandé un allégement. L’une des raisons est l’absence de participation du secteur privé à l’Initiative de suspension du service de la dette (DSSI) du G-20. Une autre est que les candidats potentiels craignent que leur accès au financement commercial ne soit coupé s’ils postulent. Le rythme glacial de la restructuration est également dissuasif : les pays veulent éviter l’incertitude économique des négociations de restructuration prolongées.
Il est temps de sortir de l’impasse. La Banque mondiale a proposé deux étapes simples :
Premièrement, amenez les créanciers commerciaux dans la salle de négociation dès le départ. Cela contribuerait grandement à aligner les incitations des créanciers commerciaux sur celles des créanciers publics et des emprunteurs souverains. Cela faciliterait la réalisation d’un principe clé de la restructuration de la dette : la nécessité pour tous les créanciers de partager également le fardeau de l’allègement de la dette. Cela accélérerait également le processus : les créanciers bilatéraux et commerciaux pourraient conclure un accord de restructuration conjointement plutôt que séparément et séquentiellement. Et cela augmenterait les chances qu’ils offrent un programme d’allégement qui rétablisse une fois pour toutes la viabilité de la dette.
Deuxièmement, établissez une formule mathématique standard pour le partage des charges. Un « traitement comparable » est plus facile à obtenir avec une formule standard pour déterminer l’ampleur de l’allégement de la dette que tous les créanciers accorderont. Aujourd’hui, le Club de Paris s’appuie sur différentes méthodes pour évaluer si un traitement comparable est obtenu. Parmi les créanciers bilatéraux, la pratique consiste à commencer par des suspensions du service de la dette ou des prolongations de l’échéance des prêts avant de procéder à des réductions de l’encours de la dette. Les créanciers commerciaux agissent plus rapidement : ils restructurent et réduisent généralement l’ensemble de l’encours de la dette. Une formule standard de valeur actualisée nette (VAN) pour parvenir à l’égalité de traitement améliorerait la transparence tout en augmentant les chances d’obtenir l’égalité de traitement.
Le monde est aujourd’hui à la croisée des chemins. Le COVID-19 a laissé les économies en développement avec une dette totale à son plus haut niveau en 50 ans : l’équivalent de plus de 200 % du PIB. Parmi les pays les plus pauvres – la plupart d’entre eux en Afrique – près de 60 % sont exposés à un risque élevé de surendettement ou y sont déjà. Il y a peu de précédents pour que de tels niveaux d’endettement restent inoffensifs dans les conditions que nous connaissons aujourd’hui : lorsque la croissance ralentit, l’inflation est en hausse et un cycle majeur de resserrement de la politique monétaire est en cours.
Pourtant, il n’y a qu’un seul mécanisme international disponible pour l’allégement de la dette : le Cadre commun. Et il se déplace avec le même rythme laborieux de ses prédécesseurs. Jusqu’à présent, un seul des trois candidats, le Tchad, est passé au stade des négociations de restructuration. Avec l’expiration de la DSSI en décembre, les candidats seront bientôt confrontés à un fardeau supplémentaire : la reprise des paiements du service de la dette. Pendant ce temps, le danger des crises de la dette se métastase, y compris dans les économies à revenu intermédiaire.
Tous les pays en bénéficieront si nous redoublons d’efforts pour venir en aide aux pays les plus pauvres – et le Cadre commun représente le test déterminant à cet égard. Si nous pouvons renforcer le cadre et l’accélérer, si nous pouvons libérer les candidats au Cadre commun de l’obligation de payer le service de la dette pendant les négociations, il sera clair que la communauté internationale est à la hauteur des défis qui nous attendent.
Le monde ne manque pas de solutions pour désamorcer le danger des crises de la dette. Tout ce qu’il faut, c’est s’engager à les exécuter.
