Il est temps de proposer des éléments d’un règlement négocié

Il y a deux semaines, des Américains et des millions de personnes dans le monde étaient collés à leurs téléviseurs alors que les votes étaient comptés en Floride, en Pennsylvanie, au Michigan, au Wisconsin, en Géorgie et en Caroline du Nord. Mais alors que le monde était dévoré par les élections aux États-Unis, une guerre éclatait en Éthiopie – une nation plus grande et plus peuplée que tous ces États oscillants réunis. Une querelle houleuse entre le Premier ministre réformiste du pays et la vieille garde qu’il avait supplantée a finalement atteint son apogée, et les violents affrontements qui entourent maintenant la région nord de l’Éthiopie ont conduit le pays de 110 millions d’habitants au bord du gouffre. L'Éthiopie, a-t-on dit, est «trop grande pour échouer». Si c'est le cas, cela pourrait entraîner une région entière vers le bas.

Le Premier ministre Abiy Ahmed a reçu le prix Nobel de la paix il y a moins d'un an. Aujourd'hui, son pays est au bord de la guerre civile. Ironique, oui, mais une surprise? Pas entièrement. Ayant promis des réformes radicales dans l’un des États les plus répressifs du monde, Abiy, comme je l’écrivais à l’époque, avait «finalement enlevé le couvercle de l’Éthiopie, amorçant l’une des transitions politiques les plus importantes au monde, mais aussi la plus fragile.» C’était une poursuite louable – même si elle exigeait non seulement une rhétorique et des visions nobles d’un régime radicalement transformé, mais un plan (et un engagement) pour amener les 10 blocs ethno-régionaux d’Éthiopie avec lui.

La période qui a suivi a plutôt été marquée par des relations tendues entre le gouvernement central et diverses autorités régionales, dont la plus rancunière a impliqué le Front de libération du peuple tigréen (TPLF). Les Tigréens sont une petite minorité ethnique – à peine 6% de la population – de l'extrême nord du pays, mais ce sont eux qui ont façonné le système fédéral éthiopien en 1991, puis ont dominé ses institutions politiques et de sécurité jusqu'à ce qu'Abiy, une ethnie oromo, arrive au pouvoir. en 2018. Les dirigeants du TPLF savaient depuis longtemps que leur monopole du pouvoir, quelle que soit leur emprise, prendrait un jour fin. Cela ne signifiait pas pour autant qu’ils allaient aller tranquillement, cependant, et ils ont depuis combattu le projet de réforme d’Abiy avec une vigueur croissante.

Alors que ces dernières semaines n'ont pas manqué de pointer du doigt entre ces rivaux acharnés, la vérité est que les deux parties sont responsables du conflit qui met maintenant en péril l'Éthiopie.

Un cycle de provocation

L'Éthiopie était jusqu'à l'année dernière gouvernée par une coalition de quatre partis, un mariage de complaisance conçu par le TPLF qui accordait à chaque bloc ethno-régional une certaine autonomie et une part du gâteau national. Mais la coalition a commencé à se désagréger ces dernières années, et une réaction populaire a finalement délogé l'establishment du TPLF et, à son tour, a ouvert la porte à Abiy. Soucieux de redistribuer le pouvoir et d'éloigner le pays du fédéralisme ethnique, Abiy a remplacé la coalition par un seul «Parti de la prospérité» à vocation nationale. Le TPLF, préoccupé par le déclin de son influence relative, a combattu le mouvement, a échoué, puis s'est retiré, laissant la puissante minorité en dehors du gouvernement national pour la première fois depuis une génération.

En juin, quand Abiy a annoncé que les élections éthiopiennes de 2020 seraient reportées en raison de la pandémie de coronavirus, le TPLF a crié au scandale et a refusé de reconnaître sa légitimité, arguant que son mandat avait expiré. Tigray est allé de l'avant et a tenu ses propres élections régionales en septembre malgré les vives objections d'Addis-Abeba. Et un mois plus tard, quand Abiy a dépêché un nouveau général à Tigray pour diriger le commandement nord de l’armée nationale, le TPLF l’a renvoyé avec un message pour le Premier ministre: nous ne reconnaissons pas votre autorité. Abiy a répondu en nature, déclarant illégales les élections de Tigray, coupant le financement fédéral à la région et prenant de nouvelles mesures pour restructurer le commandement nord de l’armée.

Le tit-for-tat a été alimenté partout par une rhétorique dangereuse. Alors qu'Abiy a accusé les «traîtres» tigréens de saper l'État et de fomenter des troubles, le TPLF pense qu'il a été pointé du doigt par un «dictateur» autoritaire qui a l'intention de mettre «le peuple tigré à genoux».

Le barrage a finalement cédé aux petites heures du matin du 4 novembre, lorsque les forces tigréennes ont attaqué une base militaire nationale au Tigray. Citant des mois de «provocation et incitation à la violence», Abiy déclaré que «la dernière ligne rouge a été franchie», et a ordonné aux troupes gouvernementales de monter une opération militaire contre le TPLF.

Les liaisons de télécommunications au Tigray se sont rapidement dégradées, des offensives terrestres et des frappes aériennes ont suivi, et des milliers de civils ont rapidement fui vers l'ouest à travers la frontière vers le Soudan voisin. La bataille qui fait maintenant rage pourrait s'avérer à la fois intense et soutenue, car le TPLF abrite certaines des forces les mieux armées et des généraux les plus expérimentés du pays, et des rapports suggèrent qu'il a marqué des défections et de l'équipement du Commandement du Nord. Pendant ce temps, des rapports inquiétants de détentions illégales, de ciblage ethnique et de massacres de civils polarisent les Éthiopiens de tous horizons, et les circonscriptions de la région voisine d'Amhara ont déjà été entraînées dans la lutte – preuve de la facilité avec laquelle ce conflit pourrait se propager.

Aucune des deux parties n'est susceptible de «gagner» cette guerre, ni une fin de partie particulièrement claire pour Abiy ou ses adversaires du TPLF. Si les forces du TPLF tiennent leur terrain, elles pourraient exposer la faiblesse d’Abiy, le miner politiquement sur la scène nationale et conserver une autonomie considérable au sein de leur système préféré de fédéralisme ethnique. (Un retour du TPLF au pouvoir national, auquel les majorités ethniques éthiopiennes s'opposeraient, n'est pas particulièrement probable.)

L’objectif déclaré d’Abiy, quant à lui, est d’arrêter une «clique criminelle» de quelque 64 dirigeants du TPLF, un acte dont il soutient que les habitants du Tigray le remercieront. Mais un résultat aussi clair et limité est peu probable, et sa tentative de dépeindre la situation actuelle comme une question d'application de la loi nie les réalités plus larges des conflits ethniques et des troubles sociaux qui se manifestent non seulement au Tigray mais dans une grande partie de l'Éthiopie. Si et quand les gains sur le champ de bataille diminuent, les forces nationales sont encore plus stressées, les ressources financières limitées se tarissent et la pression internationale pour arrêter les combats monte, Abiy pourrait bien devoir changer de cap.

Une région expérimentée dans les conflits de proxy

Les Éthiopiens ne sont pas les seuls à y prêter attention, car le conflit a des implications considérables pour – et, à l’inverse, peut être façonné par – les États de la Corne de l’Afrique et de l’ensemble de la région de la mer Rouge. L'Érythrée, qui partage une frontière avec le Tigré, a mené une guerre sanglante avec l'Éthiopie entre 1998 et 2000, et son président, Isaias Afwerki, est l'ennemi public n ° 1 du Tigré. Isaias et Abiy ont trouvé une cause commune dans la soumission du TPLF. Et le dirigeant érythréen était déjà intimement impliqué dans l'effort de guerre avant le week-end dernier, lorsque le TPLF a lancé une volée de missiles à Asmara – internationalisant officiellement le conflit.

Le Soudan a envoyé des troupes dans la région et, pour l’instant, a fermé sa frontière avec le Tigré – le seul débouché de la région sans littoral. L'Égypte est depuis des années en conflit avec l'Éthiopie sur l'utilisation des eaux du Nil et la construction du Grand barrage de la Renaissance éthiopienne; Le Caire pourrait profiter des circonstances actuelles pour semer de nouvelles divisions et améliorer sa position à la table des négociations. Le gouvernement fragile de la Somalie a longtemps été garanti par la sécurité éthiopienne, et un détournement des ressources et de l’attention éthiopiennes pourrait laisser derrière lui un dangereux vide sécuritaire dans un État toujours très vulnérable. Enfin, les Émirats arabes unis ont des intérêts à la fois en Éthiopie et en Érythrée et entretiennent de bonnes relations avec Abiy et Isaias – ainsi qu'avec les hauts gradés militaires de l'Égypte et du Soudan. Abu Dhabi pourrait vraisemblablement faire partie d'une solution, mais elle devrait prendre soin de donner la priorité aux intérêts des deux pays – pas seulement de leurs dirigeants – et de coordonner les efforts diplomatiques avec l'Union africaine (UA) et la communauté internationale au sens large.

Les États-Unis, quant à eux, ont longtemps considéré l'Éthiopie comme un allié important dans une région instable, et aurait pu être un intermédiaire idéal. Mais les politiques capricieuses de l’administration Trump – y compris son soutien déséquilibré à l’Égypte dans les négociations susmentionnées sur l’eau du Nil – ont laissé Washington sans influence à un moment de péril extraordinaire.

Vers une résolution: éléments d'un règlement

La semaine dernière, les diplomates internationaux ont beaucoup discuté de qui, le cas échéant, pourrait le mieux engager le dialogue avec les antagonistes éthiopiens, et comment. Mais il est également temps de parler de substance – pour orienter la conversation vers les éléments d’un accord afin qu’ils puissent être débattus, affinés et prêts pour le moment où les coûts du conflit commenceront à dépasser les gains potentiels. Ce moment viendra, et quand ce sera le cas, les intermédiaires doivent être prêts.

À cette fin, les grands éléments suivants pourraient être proposés par l'Union africaine – comme point de départ pour les négociations – avec le soutien des Nations Unies, de voisins comme le Soudan, et de l'Union européenne, des États-Unis, des États du Golfe et Chine. Tous ont des intérêts dans la Corne de l'Afrique et personne ne devrait sous-estimer les conséquences très réelles pour la paix et la sécurité internationales si l'Éthiopie sombrait dans le chaos.

  1. Cessation des hostilités: Premièrement, les combats doivent cesser; les modalités de cessation des hostilités – y compris les dispositions relatives au redéploiement, au contrôle du commandement du nord de l’armée et à un mécanisme de surveillance pour prévenir les flambées – pourraient être déterminées en consultation avec des responsables de l’UA et des experts indépendants en matière de sécurité. L'accès humanitaire doit également être assuré. À long terme, les forces de sécurité – y compris l'armée, la police et les milices irrégulières – devront être restructurées (et pas seulement au Tigré). Une telle refonte pourrait commencer après les élections et se fonder sur un nouveau régime politique.
  2. Reconnaissance mutuelle de la légitimité: Deuxièmement, le gouvernement régional du Tigray pourrait reconnaître la légitimité du gouvernement du Premier ministre Abiy, à titre transitoire, jusqu'à la convocation des élections nationales – date à déterminer – l'année prochaine. À son tour, le Premier Ministre Abiy pourrait reconnaître que le mandat de l’autorité régionale du Tigré, lors de ses élections de septembre 2020, représente la volonté du peuple, et qu’il sera également accepté comme autorité de transition légitime jusqu’aux élections nationales. Les limites extérieures de leur autorité transitoire respective pourraient être délimitées et des mesures de normalisation pourraient découler de la déclaration mutuelle, y compris, par exemple: a) la restauration des fonds fédéraux à la capitale de la région du Tigré, Mekelle (et si nécessaire, un mécanisme de vérification de la responsabilité pour leur utilisation); b) le rétablissement des télécommunications et des liens commerciaux; c) libération des prisonniers politiques; d) responsabilité pour les actes de violence commis pendant la période de transition à ce jour; et e) la promulgation de garanties de sécurité à court terme conformément à un accord de cessation des hostilités.
  3. Dialogue et élections – termes et calendrier: Les élites éthiopiennes doivent renouer un dialogue politique maintenant, avant les élections nationales; il devrait étendre les efforts existants et impliquer non seulement Abiy et les Tigréens, et les dirigeants des dix États fédéraux, mais aussi des Éthiopiens de tous les horizons politiques et idéologiques. Ensemble, ils devraient déterminer la voie des élections, fixer une nouvelle date et décider du type de convention qui se tiendra par la suite pour réviser la constitution de 1995 et résoudre les questions fondamentales sur la nature de l'État éthiopien. Il y a de bonnes raisons de se méfier de la convocation d'élections dans un contexte de transition politique fragile; mais étant donné que l’Éthiopie est déjà suspendue dans des limbes extra-constitutionnels et que les élections sont un pilier central du différend, elles seront nécessaires pour tourner une page sur cette période tumultueuse et restaurer la confiance dans la transition démocratique plus large du pays.

Compte tenu de la taille de l'Éthiopie et de son rôle central dans la politique, l'économie et la sécurité dans la région, l'ampleur et les conséquences d'une guerre civile plus large – ou de l'effondrement de l'État – sont difficiles à comprendre, sauf pour dire qu'elles pourraient s'avérer bien, bien pires que le échecs étatiques des dernières décennies. Bien qu'une fenêtre d'opportunité ne se soit pas encore ouverte, le moment est venu de commencer à parler des contours d'un règlement négocié.

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