Dans une interview accordée au New York Times en décembre 2020, le président ukrainien Volodymyr Zelensky a salué l’élection de Joe Biden à la présidence des États-Unis. Zelensky a observé que Biden «connaît l’Ukraine mieux que le président précédent» et «aidera vraiment à renforcer les relations, aidera à régler la guerre dans le Donbass et mettra fin à l’occupation de notre territoire».
Si les commentaires de Zelensky peuvent s’avérer trop optimistes, il y a peu de raisons de douter que la présidence de Biden sera bonne pour l’Ukraine. Le nouveau président connaît le pays et comprend à la fois la valeur d’une Ukraine stable et prospère pour les intérêts américains en Europe et les défis posés à l’Ukraine et à l’Occident par la Russie. Cela pourrait – pourrait, non pas, mais pourrait – aider à briser l’impasse sur le conflit bloqué dans le Donbass, ce que Zelensky saluerait bien entendu. La volonté de Biden de jouer dur pour faire pression sur Kiev pour qu’elle prenne des mesures de réforme et de lutte contre la corruption nécessaires mais politiquement difficiles est peut-être moins bienvenue pour le président ukrainien. Le succès de l’Ukraine en tant que démocratie libérale dépend non seulement de la fin de son conflit avec la Russie, mais aussi de la lutte contre la corruption et de l’avancement des réformes économiques encore nécessaires.
Les relations américano-ukrainiennes sous Trump
En un sens, la politique américaine envers l’Ukraine pendant l’administration Trump avait ses atouts. Il a continué de soutenir politique et militaire à Kiev, y compris la fourniture d’une assistance militaire meurtrière que l’administration Obama n’avait pas voulu fournir. Il a maintenu et renforcé les sanctions liées à l’Ukraine contre la Russie. Et il a pris de nouvelles mesures pour renforcer la présence militaire des États-Unis et de l’OTAN dans les États d’Europe centrale à la frontière occidentale de l’Ukraine.
Cependant, Donald Trump n’a jamais semblé attaché à la politique de son administration. Son engagement principal sur l’Ukraine a été sa tentative d’extorquer Kiev pour qu’elle produise des informations désobligeantes sur son adversaire démocrate, une offre qui a conduit à sa destitution.
Au-delà de cela, Trump n’a montré aucun intérêt pour le pays et a systématiquement refusé de critiquer Vladimir Poutine, qui a infligé plus de six ans de guerre de faible intensité à l’Ukraine.
La présidence Biden mettra fin à cette dichotomie dans l’approche de Washington à Kiev. Le président et son administration s’aligneront sur la politique. Cette nouvelle prévisibilité signifiera que les responsables ukrainiens n’auront plus à s’inquiéter des tweets présidentiels de fin de soirée ou de l’assujettissement des intérêts politiques américains aux vendettas politiques personnelles du président.
Deux défis auxquels l’Ukraine est confrontée
Alors que Biden prend ses fonctions, l’Ukraine est confrontée à deux défis principaux. Le conflit avec la Russie pose le premier. En mars 2014, au lendemain de la révolution de Maïdan, les forces militaires russes se sont emparées de la Crimée. Des semaines plus tard, les forces de sécurité russes ont déclenché un conflit dans le Donbass, mal masqué comme un soulèvement «séparatiste». Le Kremlin a fourni le leadership, le financement, les armes lourdes, les munitions, d’autres fournitures et, si nécessaire, des unités régulières de l’armée russe. Aujourd’hui dans sa septième année, ce conflit a coûté la vie à quelque 13 000 personnes.
Alors que Moscou a annexé illégalement la Crimée, elle n’a pas déménagé pour annexer le Donbass. Il semble plutôt vouloir utiliser un conflit en ébullition dans cette région de l’est de l’Ukraine pour faire pression, déstabiliser et désorienter le gouvernement de Kiev, dans le but de rendre plus difficile pour le gouvernement de construire un État ukrainien prospère et de se rapprocher. en Europe. (Moscou est intervenu ailleurs dans l’espace post-soviétique pour essayer de maintenir une sphère d’influence russe.)
Sans la coopération du Kremlin, Kiev ne peut à elle seule résoudre le conflit dans le Donbass et la Crimée pose une question encore plus difficile. Cependant, relever le deuxième défi auquel l’Ukraine est confrontée – la mise en œuvre des réformes et des mesures de lutte contre la corruption nécessaires pour bâtir une économie équitable, solide et en croissance – relève en grande partie de la compétence de Kiev. Malheureusement, après un bon départ de Zelensky et de son premier gouvernement, les réformes ont stagné, les oligarques conservent une influence politique et économique indue (y compris au sein du parti Serviteur du peuple de Zelensky) et le pouvoir judiciaire reste totalement non reconstruit. Entre autres choses, cela déprime les investissements indispensables dans le pays.
Progrès vers une résolution dans le Donbass?
La présidence Biden pourrait bien jouer un rôle plus actif dans le processus moribond de négociation concernant le Donbass. En tant que coprésidents du «processus de Normandie», la chancelière allemande Angela Merkel et le président français Emmanuel Macron ont eu peu de succès ces derniers temps dans la mise en œuvre de l’accord de Minsk de 2015, qui a tracé la voie vers un règlement et le rétablissement de la pleine souveraineté ukrainienne sur le Donbass . Malheureusement, il semble que le Kremlin estime que les avantages de la distraction de Kiev l’emportent actuellement sur les coûts, y compris les sanctions occidentales.
Zelensky pense qu’un rôle plus actif des États-Unis pourrait changer ce calcul et donner un élan au processus. Au minimum, la présidence de Biden devrait nommer un envoyé spécial pour assurer la coordination avec les Allemands et les Français, et, plus largement, avec l’Union européenne, la Grande-Bretagne, le Canada et d’autres sur le soutien de l’Occident à l’Ukraine et les sanctions contre la Russie. Ce poste est resté vacant depuis septembre 2019.
La question de savoir si Biden, qui devra faire face à de nombreuses demandes de son temps, choisira de s’engager personnellement est une autre question. Il connaît l’Ukraine, y ayant voyagé six fois lorsqu’il était vice-président. Et, contrairement à Trump, qui cherchait des victoires rapides, Biden comprend que résoudre une question comme le Donbass nécessiterait un investissement de son temps sur une période prolongée. Cela aurait du sens s’il devenait clair que son engagement bouleverserait les choses d’une manière qui augmenterait les perspectives de règlement et de retour du Donbass à la souveraineté ukrainienne.
À première vue, le Kremlin pourrait ne pas se féliciter de ce genre d’implication américaine, mais il existe de bons arguments en faveur de cela. Tout d’abord, les États-Unis sont le plus fervent partisan occidental de l’Ukraine, et la voix de Washington a un poids considérable à Kiev. Deuxièmement, le conflit actuel de la Russie contre l’Ukraine ne concerne pas seulement le Donbass; il s’agit également de la place de l’Ukraine en Europe, c’est-à-dire de la place du pays entre la Russie et des institutions telles que l’Union européenne et l’OTAN. Répondre à cette question exigera une finesse diplomatique. Compte tenu de la relation transatlantique, qui sera relancée sous Biden, il est difficile de voir une telle discussion géopolitique se dérouler sans la participation américaine.
Quant à la Crimée, l’Ukraine ne peut actuellement pas mobiliser les moyens politiques, diplomatiques, économiques et militaires pour effectuer le retour de la péninsule. Pourtant, le gouvernement américain sait comment faire une politique de non-reconnaissance. Il l’a fait pendant cinq décennies en ce qui concerne l’incorporation des États baltes dans l’Union soviétique. La présidence de Biden continuera à soutenir la revendication de Kiev sur la Crimée et ne reconnaîtra pas son annexion par la Russie – et la Maison Blanche exprimera ce point de vue.
Réforme intérieure
Après un début de réforme encourageant, Zelensky a hésité en 2020. Il doit faire plus, et Biden peut être utile, bien que d’une manière que le président ukrainien n’apprécie peut-être pas. Une grande partie du problème est que Zelensky lui-même semble s’être égaré. Ruslan Ryaboshapka, son premier procureur général réformateur, a observé que «au lieu de combattre les oligarques, [Zelensky] a choisi de coexister pacifiquement avec eux. Biden pourrait bien prouver le genre d’ami dont l’Ukraine a besoin maintenant: solidaire mais direct avec Zelensky sur ce qu’il faut faire, et prêt à le pousser à prendre des mesures politiquement dures qu’il préférerait peut-être éviter.
Biden a déjà montré qu’il pouvait le faire. En tant que vice-président de l’administration Obama, il a dirigé l’engagement des États-Unis avec l’Ukraine. Le cas échéant, il a appliqué «l’amour dur», retenant une garantie de prêt d’un milliard de dollars jusque-là – le président Petro Porochenko a limogé un procureur général qui était largement considéré, à l’intérieur et à l’extérieur de l’Ukraine, comme corrompu.
Une dose d’amour aussi dure semble maintenant nécessaire à Kiev. Une question concerne l’accès aux crédits à faible taux d’intérêt dans le cadre de l’accord de confirmation conclu par l’Ukraine avec le Fonds monétaire international. Le FMI conditionne les décaissements de ces crédits sur la manière dont l’Ukraine met en œuvre les engagements de réforme qu’elle a pris pour garantir l’accord. L’administration Biden devrait, et le fera presque certainement, soutenir le FMI en insistant sur le fait que l’Ukraine doit respecter ses engagements afin d’obtenir des décaissements supplémentaires.
De même, l’administration Biden devrait subordonner davantage l’aide bilatérale américaine à ce que l’Ukraine entreprenne des réformes particulières. Ce faisant, il devrait consulter et coordonner étroitement l’Union européenne, qui dispose de ressources d’aide plus importantes. L’introduction d’un degré plus élevé de conditionnalité dans les programmes d’assistance occidentaux pourrait utilement augmenter la pression sur les dirigeants de Kiev pour qu’ils prennent des mesures de réforme qui sont dans l’intérêt général du pays, mais auxquelles se heurtent les principaux oligarques ou groupes politiques qui risquent de perdre de telles réformes.
La priorité devrait aller à l’encouragement de la réforme du pouvoir judiciaire, y compris de la Cour constitutionnelle, qui compte un noyau de juges qui semblent redevables à des intérêts particuliers. La Haute Cour a annulé les lois antérieures exigeant que les parlementaires et les représentants du gouvernement divulguent leurs avoirs et pourraient menacer d’autres réformes.
Dans le pays, l’administration Biden peut aider l’Ukraine en mettant en œuvre une interdiction des sociétés écrans anonymes en exigeant la divulgation de l’identité des personnes qui forment réellement des sociétés aux États-Unis, conformément à la loi sur la transparence des entreprises, qui fait partie de la loi sur l’autorisation de la défense nationale. Cela rendra plus difficile pour les Ukrainiens corrompus d’abriter des gains mal acquis dans les actifs américains.
La présidence Biden est une bonne nouvelle pour l’Ukraine et pour ceux qui souhaitent la voir se développer en un État européen moderne. Cela signifiera un soutien américain de plus haut niveau, mais intransigeant. Cela pourrait conduire à de plus grands progrès en matière de réforme dans le pays. Et, avec une diplomatie imaginative et de la chance, cela pourrait même aider à briser l’impasse avec la Russie sur la résolution du sort du Donbass.
