Une bonne politique budgétaire américaine aurait pu nous rendre plus forts avant la récession des coronavirus et nous rendre plus forts par la suite

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Lorsque les décideurs américains chercheront à restaurer l'économie américaine à la suite de la récession des coronavirus, qu'est-ce qui constituera un succès? Le retour de l'économie à son état pré-pandémique n'est pas suffisant. Ce n'est même pas souhaitable. Oui, le chômage était faible et la croissance de l'emploi était forte. Mais cette économie était également caractérisée par des inégalités économiques généralisées, une faible productivité et des prix des actifs gonflés. Cette économie est maintenue à flot principalement grâce à la politique de la Réserve fédérale de maintenir un taux d’intérêt historiquement bas.

La Fed a été forcée de maintenir les taux d'intérêt bas par des années de politique budgétaire erronée. Lorsque cela était commode, la nécessité de contrôler les déficits budgétaires était considérée comme la priorité absolue et utilisée comme argument contre le type d'investissements qui bâtissent une économie forte. Pourtant, le déficit est devenu hors de propos lorsque des réductions d'impôts, en particulier pour les riches, étaient sur la table. Alors que les décideurs politiques cherchent des moyens de se remettre de la récession des coronavirus, nous devrons faire plus que simplement fournir des soins de santé et remplacer les revenus perdus jusqu'à ce que l'économie soit de retour. Au cours de cette reprise, la politique budgétaire devrait viser à investir – et à investir beaucoup – dans le capital humain, les infrastructures et la recherche scientifique.

Lorsque le coronavirus a durement frappé l'économie américaine en mars, la sagesse conventionnelle voulait que l'économie soit aussi forte qu'elle l'avait été depuis des générations, avec un faible taux de chômage et un marché boursier prospère, et qu'il a fallu une pandémie mondiale pour le faire tomber. Certains dirigeants, et trop souvent les médias, utilisent le marché boursier comme indicateur indirect de la vigueur de l'économie. Mais c'est un symptôme de ce qui n'allait pas dans notre économie et dans l'élaboration des politiques économiques avant que le nouveau coronavirus n'atteigne nos côtes, propageant la maladie COVID-19 dans son sillage – et ce que nous devons éviter dans l'élaboration des politiques à l'avenir.

La nouvelle économie américaine que les décideurs politiques devraient viser devrait également présenter un taux de chômage faible, grâce à une productivité plus élevée créée par des investissements publics et privés propulsant une croissance généralisée. La nouvelle économie devrait créer des emplois bien rémunérés, avec de solides avantages pour la plupart, pas pour quelques-uns. L'écart dans les prestations telles que les congés de maladie payés et les congés familiaux est clairement évident au milieu de cette crise de santé publique persistante. La nouvelle économie devrait être plus forte et plus résiliente que tout ce que nous avons vu dans les décennies précédant cette crise, à condition que les décideurs politiques comprennent leurs erreurs passées et agissent différemment à l'avenir.

Qu'est-ce que les décideurs doivent spécifiquement faire pour réaliser cette nouvelle économie? Tout d'abord, un peu de contexte.

La Réserve fédérale a abaissé ses taux d'intérêt au début de la Grande Récession et a maintenu ses taux près de zéro la plupart du temps depuis. En fait, le taux d'actualisation de la Fed n'a pas été aussi bas pendant une période soutenue depuis environ 70 ans. Cela est dû en partie aux tendances du marché et en partie à une politique monétaire explicite. En gardant à l'esprit que les taux d'intérêt sont essentiellement le prix de l'emprunt, la pression à la baisse sur les taux est le résultat d'une croissance lente de la productivité, qui réduit la demande de crédit des entreprises pour qu'elles puissent investir, et d'une population vieillissante, qui augmente l'offre d'épargne . Ces deux facteurs ont un certain nombre d'implications importantes, notamment:

  • L’arme traditionnelle de la Fed pour lutter contre les récessions – réduire les taux d’intérêt de plusieurs points – est épuisée. En pratique, vous ne pouvez pas abaisser les taux d’intérêt bien en dessous de zéro.
  • Le retour à l'épargne sans risque a été réduit. Cela a affecté les épargnants individuels cherchant à sécuriser leur épargne-retraite, ainsi que les fonds d'investisseurs institutionnels qui soutiennent les prestations de retraite garanties et d'autres formes de rentes. Ces investisseurs ont été obligés de prendre de plus grands risques pour obtenir des rendements financiers positifs ou économiser encore plus, ce qui pose des problèmes à l'économie.
  • La baisse des taux d'intérêt a réduit les coûts d'emprunt des sociétés et elles ont contracté une dette excessive, notamment pour enrichir leurs actionnaires en rachetant des actions de sociétés. Les cours des actions (et d'autres valeurs d'actifs) ont été surévalués à l'aide de mesures conventionnelles telles que le ratio de buffet, et étaient donc très vulnérables aux chocs.

Alors que les marchés financiers ont exercé une pression à la baisse sur les taux d'intérêt, la Fed a été forcée, avant la récession du coronavirus, de s'adapter à cette pression à la baisse pour maintenir la reprise économique. Et la raison en était une politique budgétaire américaine erronée. Une meilleure politique budgétaire, mettant l'accent sur l'investissement fédéral plutôt que sur les réductions d'impôts, aurait conduit à une productivité plus élevée et à une économie plus forte. Cela aurait permis à la Fed de mener une meilleure politique monétaire, ce qui signifie qu'elle pourrait atteindre le plein emploi et une inflation stable – le «double mandat» de la banque centrale américaine – sans les problèmes inhérents d'évaluation des marchés financiers et l'instabilité associée à des taux d'intérêt artificiellement bas .

Depuis les années 80, le récit qui régit la politique budgétaire américaine est que les déficits budgétaires sont mauvais pour l'économie et qu'ils sont causés par des dépenses excessives. Les réductions d'impôts sont toujours bonnes pour l'économie. Et qu'en est-il des déficits qu'ils créent? Les déficits causés par les baisses d'impôts sont acceptables, et de toute façon, les réductions d'impôts sont payantes par eux-mêmes – c'est du moins l'argument de l'offre. Comme nous le savons, ce dernier argument a été réfuté à maintes reprises.

En effet, l'examen de la composition des dépenses fédérales et de la composition des recettes fédérales par rapport au produit intérieur brut au cours des dernières décennies fournit une perspective de haut niveau, fondée sur des preuves, sur ce discours erroné du côté de l'offre. Les données rejettent clairement ce récit selon lequel l'augmentation des dépenses publiques est la principale raison de l'augmentation des déficits publics ces dernières années. Les dépenses totales, à environ 20% du PIB en 2019, sont proches de leur moyenne sur 50 ans. (Voir figure 1.)

Figure 1
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En revanche, les recettes fédérales totales par rapport au PIB, à 16,5% en 2019, sont historiquement faibles. La fois précédente, l'économie était comparable à ce que nous avons connu en 2019, à la fin des années 1990, les revenus représentaient 20% du PIB. (Voir figure 2.)

Figure 2
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Un examen plus approfondi de la composition des dépenses dans la figure 1 réduit davantage le discours erroné sur l'augmentation des dépenses publiques. La composante des dépenses associée à l'intervention directe du gouvernement dans l'économie réelle – les dépenses discrétionnaires non déchue en pourcentage du PIB au cours des dernières décennies. Les catégories de dépenses qui connaissent la croissance la plus rapide concernent les programmes tels que la sécurité sociale, l'assurance-maladie et Medicaid, qui sont tous généralement financés par les charges sociales sur les mêmes salariés à bas et à moyen salaire qui en sont les principaux bénéficiaires.

L'augmentation des charges sociales utilisées pour financer ces programmes est évidente dans la figure 2. Ainsi, une autre conclusion cruciale de cette perspective de haut niveau est que la baisse globale des recettes totales par rapport au PIB est due au fait que les impôts sur les sociétés, les successions, les dons et le revenu ont encore plus que les charges sociales ont augmenté. Les déficits résultent principalement du fait que les riches et les sociétés paient moins d'impôts, et non pas parce que les travailleurs reçoivent des prestations d'assurance sociale pour lesquelles ils ne paient pas.

La plupart des analyses de la politique budgétaire se concentrent sur l'effet économique des déficits, sans tenir compte de la raison pour laquelle les déficits ont été créés. Les tendances de la composition des dépenses et des revenus aux États-Unis indiquées ci-dessus suggèrent que tous les déficits ne sont pas créés égaux. Un déficit créé par l'augmentation des dépenses discrétionnaires non liées à la défense, axées sur les investissements dans le capital humain, la recherche scientifique et les infrastructures, a des effets positifs sur la demande globale et stimule la productivité. De telles politiques ont le potentiel d'inverser la pression à la baisse sur les taux d'intérêt.

Un déficit généré par la réduction des impôts sur les revenus du capital, en revanche, n'a que des effets à court terme sur la demande globale, principalement à travers l'augmentation des prix des actifs. En effet, ces politiques budgétaires ont pour effet de renforcer un équilibre de taux bas car le rendement après impôt de l'actionnariat est plus élevé. Pourtant, l'expérience de ce type de politiques au cours des deux dernières décennies montre qu'elles ne conduisent pas au genre d'investissements qui feront croître l'économie américaine et aideront à atténuer la pression à la baisse sur les taux d'intérêt.

Aux États-Unis, la plupart des discussions sur les politiques concernant les taxes impliquent les conséquences négatives de la taxation de certains résultats positifs, mais les décideurs doivent se rappeler que ces résultats positifs sont parfois, en grande partie, le gain sur les investissements publics. Notre régime fiscal fédéral permet de plus en plus à ceux qui ont le plus profité des investissements publics en science et technologie de payer moins d'impôts. Le simple fait de ramener le régime fiscal à son niveau d'il y a un peu plus de deux décennies, comme le proposaient Owen Zidar de l'Université de Princeton et Eric Zwick de l'Université de Chicago, nous permettrait de faire le genre d'investissements dont nous avons besoin sans déficits.

L'histoire récente des politiques fiscales et monétaires américaines suggère que la mauvaise politique budgétaire et la politique monétaire contrainte se sont de plus en plus renforcées ces dernières décennies. Ce renforcement mutuel a contribué au ralentissement de la croissance économique globale des États-Unis avant la récession du coronavirus, parallèlement à l'augmentation des inégalités de revenus et de richesse et à l'instabilité financière. Les décideurs budgétaires ont abdiqué leur responsabilité d'investir dans les personnes, la technologie et les infrastructures que les investisseurs privés ne peuvent pas et ne feront pas.

Et maintenant? Lorsque nous restaurons l'économie des ravages causés par la récession des coronavirus, nous devons être guidés par les leçons que nous avons apprises au cours des dernières décennies et bâtir une économie caractérisée par une croissance forte, stable et généralisée. Si les décideurs politiques américains avaient investi correctement, par exemple, alors en ce moment, il y aurait des projets d'infrastructure financés par le gouvernement fédéral pour que les travailleurs puissent revenir une fois que la menace de COVID-19 aura diminué. Au lieu de cela, bon nombre des investissements dans les infrastructures auxquels nous pourrions nous engager maintenant prendront des mois ou des années pour démarrer. Ils valent toujours la peine, mais des investissements antérieurs auraient pu soutenir une reprise économique plus rapide maintenant.

Aujourd'hui, les décideurs doivent se concentrer sur les dépenses pour soutenir les soins de santé, maintenir les revenus et maintenir les entreprises en vie et, au fur et à mesure que les entreprises recommencent à fonctionner, restaurer la demande globale. Mais pour parvenir au type de croissance économique forte, stable et généralisée dont notre pays a besoin, le gouvernement fédéral doit investir. Nous devons investir dans le capital humain – dans des services de garde d'enfants et une éducation de la petite enfance de qualité, de la maternelle à la 12e année, dans l'enseignement professionnel et supérieur, et dans des programmes de lutte contre la faim et la pauvreté.

Nous devons investir dans les infrastructures – dans l'entretien, la réparation et la construction de nos routes et ponts et systèmes de transport en commun, dans l'amélioration de la qualité et de la sécurité de nos systèmes d'eau, dans la préparation et l'atténuation des conséquences néfastes du changement climatique et, à long terme enfin, la construction de la large bande rurale – dont le manque fait fuir des millions d'Américains ruraux de l'économie moderne.

Et les décideurs doivent investir dans la recherche scientifique fondamentale, la pierre angulaire de notre économie de l'innovation et les progrès de la santé. Nous devons investir dans les National Institutes of Health, la National Science Foundation et les autres agences soutenant la recherche fondamentale qui a rendu tout possible, de nos smartphones aux IRM, des systèmes de positionnement mondial à la recherche sur les vaccins sur laquelle nous comptons aujourd'hui pour lutter contre la nouveau coronavirus et COVID-19.

Les réductions d'impôts ne sont décidément pas la réponse. Ils doublent l'inégalité. La plupart du temps, ils préfèrent les riches aux autres. Et la baisse des charges sociales actuellement en discussion au sein de l'administration Trump et parmi les décideurs politiques et les experts conservateurs ne ferait probablement que saper les finances de la sécurité sociale sans fournir l'injection directe des fonds dont les travailleurs et les entreprises ont besoin pour survivre à la forte récession économique, puis se rétablir.

Bien qu'une meilleure politique budgétaire américaine soit la clé d'une meilleure politique monétaire, la Fed peut et doit adopter certains principes de politique monétaire dans sa lutte contre la récession des coronavirus. Les chocs économiques impliquent généralement à la fois des effets financiers et des effets réels sur l'économie, les riches enregistrant une baisse de leur valeur nette mais les moins riches subissant des pertes d'emplois. Dans le passé, la Fed s'est concentrée sur le renforcement du système financier, par exemple en renflouant les prêteurs hypothécaires mais pas les emprunteurs hypothécaires pendant la Grande Récession.

La Fed doit élargir son champ d'action si les autorités fiscales n'agissent pas dans l'intérêt de tous. La banque centrale américaine doit s'assurer que le prochain cycle d'assouplissement quantitatif – la Fed parlera de l'achat par la banque centrale de titres financiers sur le marché pour stimuler la liquidité de l'économie – ou toute autre action extraordinaire de politique monétaire ne sauvera pas simplement les sociétés dont les décisions passées créé des vulnérabilités financières.

Les décideurs américains doivent adopter et mettre en œuvre les outils de politique budgétaire et monétaire nécessaires pour lutter contre la récession des coronavirus et se préparer à une reprise économique plus équitable et donc plus durable. Ils peuvent et doivent bâtir une économie qui, contrairement à celle que nous venons de laisser, repose sur une croissance économique forte, stable et généralisée.

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