Une nouvelle offre de Thessalonique : les aspirations de la Géorgie, de la Moldavie et de l’Ukraine à rejoindre l’UE

Le lundi 28 février 2022, le président ukrainien Volodymyr Zelenskyy, le Premier ministre Denis Shmygal et le président de la Verkhovna Rada (le parlement ukrainien) Ruslan Stefanchuk ont ​​signé une demande d’adhésion de l’Ukraine à l’UE et ont demandé « adhésion immédiate via une nouvelle procédure spéciale ». Leur demande a été réitérée le lendemain lorsque le président Zelenskyy s’est exprimé par liaison vidéo lors d’une session plénière du Parlement européen. Le Parlement a soutenu la demande dans une résolution du 1er mars sur l’agression russe contre l’Ukraine, appelant à «aux institutions de l’UE d’œuvrer à l’octroi du statut de candidat à l’UE à l’Ukraine, conformément à l’article 49 du traité sur l’Union européenne et sur la base du mérite, et, dans l’intervalle, de continuer à œuvrer à son intégration dans le marché unique de l’UE les lignes de l’accord d’association”. Le président de la Commission européenne a également répondu positivement aux aspirations de l’Ukraine, déclarant « Ils sont des nôtres et nous les voulons dans”.

Suite à la candidature de l’Ukraine, deux autres pays du Partenariat oriental (EaP) – la Géorgie et la Moldavie – ont annoncé leur candidature à l’adhésion à l’UE.

Ces trois applications ne devraient surprendre personne. Les trois pays ont déclaré leur intérêt géostratégique à rejoindre l’UE dès le début ou le milieu des années 2000. Tous trois ont été victimes de la politique impériale de la Russie de Poutine en étant envahis par l’armée russe (Géorgie en 2008, Ukraine en 2014-2015 et aujourd’hui) et/ou en perdant le contrôle de certaines parties de leurs territoires (Transnistrie en Moldavie ; Abkhazie et Ossétie du Sud en Géorgie ; Crimée et un tiers du Donbass en Ukraine, plus les territoires occupés pendant la guerre actuelle). Ils veulent ancrer leur indépendance et la possibilité d’un développement pacifique dans les alliances de sécurité euro-atlantiques et le système d’intégration européenne. Ils recherchent également des points d’ancrage externes (incitations) pour leurs réformes économiques, politiques et économiques nationales. Les précédents cycles d’élargissement de la Communauté économique européenne/UE depuis les années 1980 ont démontré que le processus d’adhésion peut jouer ce rôle efficacement.

Les trois pays ont conclu des accords d’association avec l’UE (signé en 2014), y compris des dispositions de zone de libre-échange approfondi et complet (DCFTA), et ils sont avancés dans leur mise en œuvre. Les citoyens des pays peuvent voyager sans visa vers l’UE (citoyens de Moldavie depuis 2016 ; citoyens de Géorgie et d’Ukraine depuis 2017).

Comment les pays de l’UE doivent-ils réagir à ces candidatures ? La décision d’accorder le statut de candidat à l’UE et d’entamer les négociations d’adhésion requiert l’unanimité. Ce n’est un secret pour personne que, pour diverses raisons économiques et politiques, l’appétit politique pour un nouvel élargissement de l’UE a diminué depuis l’adhésion de la Croatie en 2013. Cela se voit dans le processus d’adhésion lent des pays des Balkans occidentaux. Les trois nouveaux candidats ont des niveaux de revenu par habitant bien inférieurs à la moyenne de l’UE. Ils souffrent d’institutions immatures, d’un climat des affaires médiocre, de la corruption (sauf en Géorgie) et de problèmes territoriaux non résolus (voir ci-dessus). Ces circonstances peuvent décourager certains États membres de l’UE, en particulier ceux qui sont plus éloignés de l’Europe de l’Est, de réagir positivement. La réserve a été signalée par le président du Conseil européen Charles Michel, qui a évoqué «opinions et sensibilités différentes» parmi les pays de l’UE concernant la candidature de l’Ukraine.

Cependant, l’absence de réponse positive ou le rejet immédiat des demandes d’adhésion serait une erreur stratégique au moment critique actuel de l’histoire européenne.

Premièrement, cela irait à l’encontre de l’esprit et de la lettre de l’article 49 du traité sur l’Union européenne (TUE), qui stipule que « …tout État européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’Union.”

Deuxièmement, cela signifierait que l’UE renierait ses objectifs d’établir une zone de stabilité et de prospérité dans son voisinage direct.

Troisièmement, cela découragerait les candidats de réformer leurs États et leurs économies. Et pour l’Ukraine maintenant, cela saperait le moral et la détermination de ses dirigeants, de son armée et de la société tout entière à résister à l’agression.

Quatrièmement, cela ne tiendrait pas compte des liens économiques solides qui existent entre les trois pays du partenariat oriental et l’UE. L’UE est leur principal partenaire commercial. En 2020, il représentait 52,3% du commerce total de la Moldavie, 39,2% pour l’Ukraine et 22,4% pour la Géorgie. La réorientation commerciale vers l’UE a aidé ces pays, en particulier l’Ukraine après 2014, à neutraliser les effets néfastes des mesures protectionnistes commerciales russes appliquées à leur encontre. L’UE est également une source importante d’investissements directs étrangers vers la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine. Le processus d’adhésion à l’UE contribuerait à consolider ces liens et contribuerait à la modernisation des trois économies.

Il existe un précédent pertinent après la série de conflits tragiques dans l’ex-Yougoslavie dans les années 1990. En juin 2003, le sommet de l’UE à Thessalonique a exprimé «soutien sans équivoque à la perspective européenne des pays des Balkans occidentaux.« Il a également déclaré que « l’avenir des Balkans est au sein de l’Union européenne”. Il a ouvert le processus d’intégration européenne pour cette région. Si aujourd’hui, près de deux décennies après cette déclaration, seule la Croatie est membre de l’UE, quatre autres pays (l’Albanie, le Monténégro, la Macédoine du Nord et la Serbie) ont le statut de candidat à l’UE. Le Monténégro et la Serbie sont en négociations d’adhésion. Malgré la lenteur et les diverses lacunes du processus d’adhésion dans les Balkans occidentaux, il a stabilisé politiquement la région et a encouragé les réformes économiques et institutionnelles dans les différents pays.

Bien sûr, l’adhésion à l’UE doit prendre du temps, en particulier pour les candidats moins développés économiquement et institutionnellement. Cela n’arrivera pas immédiatement, comme le voudrait le président Zelensky. Il faut du temps pour répondre aux critères de Copenhague d’adhésion à l’UE, adopter toutes les acquis communautaire, et négocier les aspects techniques et institutionnels de sa mise en œuvre. La rapidité et l’issue de ce processus dépendent généralement de la détermination politique d’un pays candidat et de sa capacité à mettre en œuvre toutes les réformes et l’harmonisation juridique requises, ainsi que de la bonne volonté des pays de l’UE qui ont le pouvoir juridique de bloquer l’adhésion à chaque étape. Malheureusement, ce pouvoir est parfois surutilisé, comme dans le cas de la Macédoine du Nord, qui a obtenu le statut de candidat en 2005 mais a dû attendre longtemps pour entamer des négociations d’adhésion en raison de l’obstruction de certains de ses voisins. De telles pratiques peuvent faire dérailler l’ensemble du processus d’adhésion à l’UE et le priver de son caractère motivant.

L’UE a également des devoirs essentiels à faire. Encore une fois, elle doit réformer ses institutions et son processus décisionnel (la dernière fois que cela a été fait dans le traité de Lisbonne signé en décembre 2007). La poursuite de l’élargissement du vote à la majorité qualifiée et la réduction de la liste des décisions qui requièrent l’unanimité est la composante la plus urgente d’une telle réforme. Trop souvent, l’UE actuelle devient l’otage des droits de veto de chaque pays, par exemple dans les domaines de la politique étrangère et de sécurité commune, du cadre financier pluriannuel ou de l’élargissement de l’UE. Augmenter le nombre d’Etats membres sans résoudre ce problème compliquerait davantage la situation.

Les trois nouveaux candidats disposent d’un avantage que la plupart des pays des Balkans occidentaux (à l’exception de la Croatie) n’avaient pas en 2003 : le fonctionnement des accords d’association, y compris leurs volets économique et commercial, qui ont déjà nécessité l’adoption d’une partie substantielle de l’acquis.

Répéter l’offre de type Thessalonique de 2003 aux trois pays du partenariat oriental et entamer leur parcours d’adhésion à l’UE ne déterminerait ni le résultat ni le calendrier, qui dépendraient tous deux des progrès dans l’adoption de l’acquis. Cela n’empêcherait pas non plus diverses solutions intermédiaires, telles que l’approfondissement des relations commerciales et d’investissement (en particulier dans les secteurs de l’agriculture et des services), ou une association politique plus étroite dans l’intervalle, de préférence en améliorant les accords d’association existants. Cela ne ferait que contribuer à l’objectif à long terme de l’intégration européenne.

Citation recommandée :

Dabrowski, M. (2022) « Une nouvelle offre de Thessalonique : les aspirations de la Géorgie, de la Moldavie et de l’Ukraine à rejoindre l’UE », Bruegel Blog15 mars

Reconnaissance:

L’auteur tient à remercier Anne Bucher, Christophe Carugati, Francesco Papadia, Georgios Petropoulos, André Sapir et Nicolas Véron pour leurs commentaires sur les versions antérieures de cet article de blog.