Une sortie radicale du labyrinthe du budget de l'UE

Il peut être tentant de traiter les discussions budgétaires européennes comme un jeu de distribution assez sans conséquence. Mais comme le rôle de l'UE se concentre de plus en plus sur la fourniture de biens publics, conformément à ses valeurs et à ses priorités, ce serait une erreur.

Par: Jean Pisani-Ferry Date: 26 février 2020 Sujet: Macroéconomie et gouvernance européennes

En 2003, j’ai coécrit un rapport sur l’avenir de l’Union européenne – le rapport Sapir – dans lequel nous avons observé que les dépenses, les recettes et les procédures du budget de l’UE étaient toutes incompatibles avec les objectifs de l’Union. Nous avons donc préconisé une restructuration radicale de ce qui était devenu une «relique historique». Dix-sept ans plus tard, peu de choses ont changé.

Il y a deux ans, lorsque les négociations sur le budget pour 2021-2027 ont commencé, j'ai souligné que le résultat révélerait ce que l'UE est vraiment en train de faire, mais qu'après un bluff dramatique, des brimades, du chantage et une trahison, ces négociations aboutissent généralement dans des changements minimes. Et nous y sommes: nous avons eu le bluff, l'intimidation, le chantage et la trahison, notamment à l'occasion du sommet non concluant de l'UE des 20 et 21 février, et l'Europe semble se diriger vers des changements minimes.

Un tel résultat serait terrible. Certes, le budget de l’UE n’est pas ce qui le définit habituellement. L’intégration de l’Europe a progressé en établissant un système juridique, des institutions communes, un marché unique et une monnaie unique, ainsi que des politiques conjointes pour la concurrence, le commerce et le climat, plutôt que par le biais de programmes de dépenses communs. La part du lion de son budget est consacrée aux transferts vers les régions les plus pauvres et les agriculteurs, qui peuvent être utiles ou non mais ne caractérisent pas l’Europe actuelle. Il est donc tentant de traiter le débat budgétaire de l’UE comme un jeu de distribution relativement sans conséquence: le baril de porc européen.

Mais ce serait faux. L'enjeu déterminant de l'Europe n'est plus l'intégration par le commerce et la mobilité, ni même le renforcement de l'euro. Comme je l’ai expliqué dans un rapport récent avec Clemens Fuest du CESifo Munich, le rôle de l’UE est de plus en plus la fourniture de biens publics au niveau européen plutôt que national, conformément à ses valeurs et priorités. Concrètement, la question déterminante pour l'UE est de savoir s'il faut agir avec force dans des domaines tels que l'atténuation du changement climatique, la souveraineté numérique, la recherche et le développement dans des projets transformateurs, la coopération au développement, la politique migratoire, la politique étrangère et la défense. Dans ces domaines, la question n'est pas de savoir si l'Espagne gagnera plus que la Pologne ou si les citoyens néerlandais finiront par payer plus cher les Français, mais s'il y a une valeur ajoutée dans les politiques conjointes.

En l'état actuel des choses, toutefois, l'UE part d'une approche absurdement déformée des biens publics. Certains États membres ne sont intéressés que par ce qui en est pour eux, tandis que d'autres ne considèrent que ce que cela peut leur coûter, et d'autres encore ne se soucient que des dommages collatéraux de leurs politiques chères. Ce que l'Europe perd dans le processus, c'est l'occasion de prendre au sérieux ses priorités déclarées et de faire face à l'urgence d'une action commune.

Un principe fondamental de l'économie publique est que les questions d'efficacité et de distribution doivent être séparées dans la mesure du possible. La question de savoir si une politique apporte de la valeur et comment ses avantages sont distribués sont deux questions importantes, mais elles doivent être distinguées. La séparation ne peut jamais être absolue, car la fourniture de biens publics a des conséquences sur la répartition: une augmentation des dépenses de défense, par exemple, profite aux régions productrices d'armes. Mais cela ne fait que renforcer le point: personne ne veut que la politique de sécurité soit décidée par le lobby des armes.

Le mécanisme de négociation du budget de l'UE devrait être conçu pour inciter les États membres à viser à la fois l'efficacité collective et l'équité internationale, mais pas à faire de l'un l'otage de l'autre. Actuellement, la Pologne se bat pour les fonds de développement régional et la France pour la politique agricole commune, quelle que soit la valeur intrinsèque de ces programmes, car ils en bénéficient. De même, le frugal quatre (Autriche, Danemark, Pays-Bas et Suède) se sont engagés à résister à toute augmentation significative du budget, indépendamment de ce qui est fait avec l'argent. Le résultat est une impasse.

Le moyen de sortir de l'impasse est de choisir une procédure de négociation qui traite séparément de l'efficacité et de la distribution. À la grande consternation des fédéralistes dévoués qui prétendent (à juste titre) que la notion même de solde budgétaire net est un non-sens économique, les négociations finissent néanmoins par décider du montant que chaque État membre paiera et recevra au cours des sept années couvertes par le budget. Si les cotisations sont trop élevées ou les prestations trop faibles, un «rabais» est convenu, ce qui garantit que le solde net est au niveau souhaité. Mais puisque personne n'est très fier de ce genre de marchandage de chevaux trouble, il est laissé pour la dernière discussion, tard dans la nuit ou tôt le matin. Comme l'a montré Zsolt Darvas de Bruegel, le résultat est confus et sa complexité défie l'imagination.

Pour sortir de l'impasse, Charles Michel, le président du Conseil européen, devrait proposer de tourner la table et de recommencer avec la fixation du solde net de chaque pays. Il serait convenu que la Pologne, parce qu'elle est plus pauvre, recevrait X milliards d'euros de plus chaque année que ce qu'elle verse au budget; L'Allemagne, parce qu'elle est plus riche, paierait Y milliards de plus; etc. Avec des soldes nets correctement définis et gravés dans la pierre, aucun État n'aurait intérêt à se battre pour une politique dont la seule valeur est qu'il en bénéficie, car tout avantage (ou coût) net supplémentaire serait automatiquement compensé par un transfert forfaitaire. Cela porterait l’attention sur la valeur intrinsèque des politiques plutôt que sur leurs effets de distribution.

Certes, le débat sur la taille globale du budget de l'UE resterait. Il y aurait toujours une dispute entre les partisans de l'augmentation des dépenses et les partisans de la frugalité. Mais c'est un débat nécessaire qui ne doit pas être évité. Ceux qui pensent qu'il y a de la valeur dans les biens publics européens devraient convaincre leurs partenaires – et aussi payer leur juste part. La différence, pas mineure, est qu’elles argumenteraient sur la base de la valeur ajoutée et de l’efficacité, et non sur des intérêts pécuniaires directs.

Après une nouvelle négociation ratée, Michel tweeté le 21 février, « comme ma grand-mère disait, pour réussir, il faut essayer. » Les dirigeants européens seraient avisés de suivre les conseils de sa grand-mère.


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