L’annonce du 9 janvier par le secrétaire d’État Mike Pompeo selon laquelle les États-Unis mettaient fin aux restrictions aux contacts du gouvernement américain avec les responsables taïwanais a fait la une des journaux. Certains ont célébré la fin des restrictions attendues depuis longtemps sur les contacts officiels entre les États-Unis et Taïwan, et d’autres ont mis en garde contre un risque croissant de crise inter-détroit.
Quelle était exactement la signification de l’annonce de Pompeo? Comment Taipei et Pékin sont-ils susceptibles de réagir? Que devrait faire l’administration Biden lorsqu’elle entrera en fonction le 20 janvier?
Qu’est-il arrivé?
Lorsque les États-Unis et la République populaire de Chine ont établi des relations diplomatiques en 1979, Washington s’est engagé à entretenir des relations non officielles avec le peuple de Taiwan. Le Congrès des États-Unis a légiféré pour que les États-Unis fassent exactement cela, en promulguant le Taiwan Relations Act.
Au cours des années qui ont suivi, le gouvernement des États-Unis a élaboré des lignes directrices pour définir les interactions avec Taiwan qui seraient autorisées dans le cadre d’une relation non officielle. L’administration Clinton a officialisé ces directives via un examen complet de la politique interinstitutions de Taiwan en 1994. Depuis lors, les «directives de contact» ont constamment évolué pour élargir la portée des contacts non officiels, en grande partie sans fanfare. À titre d’exemple, avant la crise du détroit de Taiwan de 1995-1996, les discussions sur la sécurité entre les États-Unis et Taïwan se concentraient principalement sur les ventes d’armes. La crise a démontré la nécessité de consultations plus larges sur la défense de Taiwan. Suite à la crise, de nouveaux mécanismes de dialogue sur la sécurité ont été lancés sans fanfare pour y parvenir.
Au fil du temps, une architecture dense de dialogues s’est développée pour soutenir la communication entre Washington et Taipei sur un large éventail de questions. Cette expansion régulière de l’engagement américano-taïwanais a renforcé les liens sans générer de frictions significatives avec Pékin, étant donné qu’une grande partie de l’interaction entre les responsables américains et taïwanais s’est déroulée hors de la vue du public.
Au cours de la seconde moitié de l’administration Trump, le secrétaire Pompeo et des membres de son personnel ont lancé un examen interne des lignes directrices existantes en matière de contacts en vue de trouver des moyens de démontrer un soutien plus visible à Taiwan. L’achèvement de cet examen de politique interne a coïncidé avec les derniers jours de l’administration Trump et a suivi la certification de Joe Biden en tant que président élu.
Le secrétaire Pompeo était donc confronté à un choix entre:
- Ne rien faire, accepter que le temps soit écoulé pour annoncer de nouvelles initiatives politiques sur des questions sensibles de sécurité nationale;
- Préparer une recommandation détaillée pour son successeur sur la manière de mettre à jour les lignes directrices existantes sur les contacts pour les relations avec Taiwan;
- En demandant à son personnel de promulguer une mise à jour interne des directives de contact pour Taiwan au sein du gouvernement des États-Unis, et en informant en privé les homologues de Taiwan du changement de politique; ou
- Publication d’un communiqué de presse annonçant que toutes les directives de contact pour les relations avec Taiwan sont nulles et non avenues.
Trois jours seulement après l’occupation du Capitole américain par une foule d’insurgés, et avec 11 jours restants au pouvoir, l’administration Trump en plein désarroi, le président désengagé des décisions politiques et des questions tourbillonnant sur la destitution potentielle du président, Pompeo a choisi la quatrième option. Il l’a fait sans aucune consultation apparente avec ses successeurs, malgré le fait qu’ils – pas lui – subiront les retombées de sa décision.
Le communiqué de presse publié par Pompeo était vaguement écrit et incohérent en interne. Il a noté à un moment donné que les États-Unis se libéreraient de leurs anciennes restrictions politiques concernant les contacts avec Taïwan, mais à un autre moment, ils ont demandé que tous les contacts avec Taïwan soient traités par l’intermédiaire de l’American Institute in Taiwan (AIT), l’organisation à but non lucratif créée. par le Taiwan Relations Act pour gérer les relations non officielles de l’Amérique avec Taiwan. Ainsi, il se peut que Pompeo n’ait guère fait plus que transférer la responsabilité de surveillance des contacts avec Taiwan du département d’État à l’AIT.
La réponse de Taipei
Les premières réactions des responsables taïwanais ont été bouillonnantes. Le représentant de Taiwan à Washington, Bi-Khim Hsiao, et le ministre des Affaires étrangères de Taiwan, Joseph Wu, ont tous deux publié des messages d’appréciation pour l’ajustement de la politique. Le vice-président de Taiwan, William Lai, est allé plus loin, tweeter: « Taiwan est un pays et un partenaire de confiance, nous méritons d’être traités comme tels… »
Dans ce contexte, l’absence de toute déclaration du président Tsai Ing-wen ou du bureau présidentiel est notable. La décision de Tsai de s’abstenir de célébrer l’annonce de Pompeo était conforme à son style de gouvernance stable, méthodique et équilibré. Ayant elle-même traversé une transition, Tsai est probablement également à l’écoute du caractère unique d’une administration sortante qui lance un changement de politique sur une question sensible dans ses derniers jours au pouvoir.
La réponse de Pékin
La réaction initiale de Pékin, quant à elle, a été aiguë. Dans un éditorial largement diffusé, Pékin a averti que Pompeo «poussait plus profondément la question de Taiwan sur la voie du non-retour». L’éditorial a fait valoir que:
Afin de pousser la nouvelle administration Biden à renverser les décisions prises dans la folie ultime du gouvernement en place et d’empêcher des politiciens tels que Pompeo de prendre des mesures concrètes pour briser les résultats, la Chine doit montrer clairement sa résolution de s’opposer fermement aux États-Unis » provocations extrêmes et contrer de front les États-Unis.
Le porte-parole du ministère chinois des Affaires étrangères Zhao Lijian a répondu à une question lors de la conférence de presse quotidienne du 11 janvier en répétant: «Les actions qui nuisent aux intérêts fondamentaux de la Chine sont vaines et susciteront des réponses résolues.
La frustration de Pékin prendra probablement une expression plus tangible autour de la visite prévue de l’ambassadeur américain aux Nations Unies Kelly Craft à Taïwan le 13 janvier. Lors de récentes visites comparables à Taiwan par de hauts responsables américains, Pékin a mené des opérations militaires près de Taïwan pour coïncider avec des voyages tels que un signe de son mécontentement.
Pékin tentera probablement de punir Taipei pour l’ajustement de la politique de Washington.
Pékin tentera probablement de punir Taipei pour l’ajustement de la politique de Washington. Agir de la sorte serait conforme au schéma selon lequel Pékin prend sa colère contre Taiwan en réponse aux actions visibles des États-Unis pour soutenir Taiwan, telles que les ventes d’armes ou les visites de haut niveau. Par exemple, Pékin a déjà braconné cinq des alliés diplomatiques de Taiwan au cours des quatre dernières années; il cherchera peut-être à compléter cette liste dans les semaines à venir.
Pékin s’abstiendra probablement de réagir de manière escalade contre les États-Unis jusqu’à ce qu’il ait l’occasion de prendre la mesure de la nouvelle administration Biden. Les responsables chinois reconnaissent que les vues de Pompeo n’auront pas de poids politique au-delà du 20 janvier. Pékin ne voudra probablement pas exclure de manière préventive sa capacité à explorer une relation moins conflictuelle avec les États-Unis dans les années à venir en réagissant de manière excessive à l’annonce de Pompeo dans le moment.
L’héritage de l’administration Biden
Après son entrée en fonction, l’administration Biden devra décider comment traiter la décision de Pompeo de lever toutes les restrictions aux contacts avec Taiwan. L’équipe entrante aura quelques options:
- Contester publiquement l’annonce de Pompeo;
- Soutenir la décision de Pompeo et permettre à la relation États-Unis-Taiwan de fonctionner sans directives sur le niveau, la fréquence ou le profil public des contacts entre les fonctionnaires;
- Ordonner au Département d’État de reprendre l’examen et l’approbation des contacts de tout le gouvernement des États-Unis avec des homologues taïwanais pour s’assurer que ces contacts adhèrent à l’esprit d’une politique de longue date, sinon nécessairement à la lettre des directives de contact antérieures; ou
- Utilisez l’annonce de Pompeo comme une incitation à lancer un examen de la politique de Taiwan afin d’élaborer des lignes directrices mises à jour pour les contacts avec leurs homologues taïwanais sur la base d’une nouvelle évaluation des intérêts et des priorités de l’Amérique dans ses relations non officielles avec Taiwan.
Étant donné que le fait de contrer l’annonce de Pompeo mettrait sur pied la relation américano-taïwanaise et que l’adoption de la décision de Pompeo pourrait entraîner des risques d’actions non coordonnées générant une pression escalade involontaire dans le détroit de Taiwan, les deux premières options sont des scénarios à faible probabilité. Cela laisse la troisième ou la quatrième option comme plus probable, et ces options ne s’excluent pas mutuellement. L’administration Biden pourrait, par exemple, utiliser la troisième option comme espace réservé car elle met à jour les directives de contact pour définir les relations non officielles avec Taiwan à l’avenir.
L’administration Biden devra probablement également décider de la manière dont elle parle en privé et en public des relations inter-détroit. Les responsables chinois utiliseront les premiers échanges diplomatiques privés avec l’administration Biden pour les presser de répudier publiquement la décision de Pompeo. L’équipe de Biden devrait répondre à ces demandes en soulignant que plus Pékin prend des mesures pour menacer ou marginaliser Taïwan, plus Washington ressentira le besoin d’élargir son engagement et d’accroître son soutien visible à Taiwan.
Déjà, l’équipe de transition de Biden semble avoir adopté une posture publique équilibrée. Il a réitéré le soutien de Biden à la politique «Une Chine» et aussi à «une résolution pacifique des problèmes inter-détroit compatible avec les souhaits et les meilleurs intérêts du peuple taïwanais [emphasis added]. » (La politique américaine précédente appelait à «une résolution pacifique des problèmes inter-détroit conforme aux souhaits des des deux côtés du détroit de Taiwan.») La déclaration de l’équipe de transition de Biden rassure simultanément Pékin et réaffirme au peuple taïwanais que son approche sera guidée par le souci de leur bien-être. Une telle approche pourrait ne pas mettre en colère ou exciter, mais peut-être que ce n’est pas mal du tout en ce moment.
