Alors que les incendies de forêt en Californie ont entraîné une combustion de près de 40 000 acres et des dizaines de milliers de bâtiments détruits, le recul dans la politique climatique mondiale se poursuit effrontément. De nombreuses juridictions à travers le monde se battent contre l'impact économique de l'intensification des catastrophes de la nature et des événements météorologiques extrêmes, en même temps, l'inaction climatique et les gouvernements de la peste à action lents. Plus récemment, la Réserve fédérale a annoncé sa démission du réseau pour Greening the Financial System (NGFS), une coopération mondiale des banques centrales et des superviseurs financiers. En vertu des auspices de la NGFS, les banques centrales ont travaillé à la compréhension de l'impact de l'inaction climatique pour les économies du monde entier – et de plus en plus spécifiquement dans le Sud mondial – et comment ils peuvent permettre l'action climatique pour le monde financier et les agences gouvernementales. À la lumière du retrait de la Fed, il est important – maintenant plus que jamais – pour comprendre quel type de poids les efforts mondiaux de coopération climatique peuvent avoir dans l'écologisation du système financier.
Le NGFS, fondé en 2017 au Paris «One Planet Summit», est chargé d'explorer ce que signifie le changement climatique pour les banques centrales, les régulateurs financiers et les superviseurs monétaires (ci-dessus «banques centrales»). Le réseau, avec maintenant plus de 140 membres, représentant plus de 80% de l'économie mondiale fournit un forum pour aborder collectivement les effets du changement climatique sur les marchés financiers, les soi-disant risques financiers liés au climat et liés à la nature (CNFR). Le NGFS est une «coalition des dispositions», ce qui signifie que les membres de l'organisation ne sont pas légalement liés par ses décisions comme dans une organisation traitée internationale. Actuellement, c'est la seule organisation internationale au monde qui rassemble tant de banques centrales dans le but d'éclairner le système financier mondial. Il est donc légitime de demander comment ils peuvent servir les intérêts des sociétés et des écosystèmes et de promouvoir une transition verte et juste.
Une coalition de la volonté
Malgré le vent de l'accord de Paris dans le dos, les membres fondateurs du NGFS, avec des joueurs tels que la Banque d'Angleterre, Banque de France et Bundesbank sur la liste, n'ont pas obtenu le soutien initial de la Réserve fédérale («la Fed»). Ce n'était pas une coïncidence. Le NGFS a été fondé comme alternative aux efforts obstructifs des États-Unis et de l'Arabie saoudite au G20 Green Finance Study Group, qui a été initialement mis en place en 2016 par la Banque populaire de Chine (PBOC) et la Banque d'Angleterre (BOE) pour aligner les finances mondiales avec les objectifs de l'accord de Paris. La Fed ne s'est jointe qu'après le début de la présidence de Biden, dans le cadre d'une évolution de l'ordre du jour plus large vers les politiques vertes aux États-Unis. L'absence de leadership américain a coïncidé avec les ambitions de la France à diriger le programme mondial de la politique climatique. Le poids politique d'Emmanuele Macron (qui a appelé le Sommet One Planet en 2017) a également entraîné la base du Secrétariat du NGFS à l'intérieur de la Banque de France, à Paris. La direction française a été décisive pour le développement de l'ordre du jour de la NGFS, ainsi que la Banque centrale européenne, BCE.
Faire des services bancaires centraux verts?
À l'heure actuelle, les banques centrales sont bien conscientes que les effets de la crise climatique et de la dégradation de l'environnement doivent être pris en compte dans les transactions financières. À la fois la repensage des actifs financiers dus à des conditions météorologiques extrêmes comme la chaleur extrême et les inondations (soi-disant risques physiques) et les coûts de transition vers une économie à faible teneur en carbone pour les détenteurs des actifs «bruns» à forte intensité de carbone (risques de transition) ont déjà des effets considérables sur les marchés financiers. Le NGFS a reconnu ces risques comme des risques financiers dès le début, les mettant stratégiquement dans le cadre des mandats de la Banque centrale. Son premier rapport complet de 2019 «Un appel à l'action» met en place un ensemble de recommandations pour les banques centrales. Ces six recommandations abordent les problèmes élémentaires tels que l'identification et l'évaluation des risques climatiques et nature, mais également un terrain controversé et non comprimé tel que la mise en œuvre de la politique monétaire verte et l'intégration des critères de durabilité dans la gestion du portefeuille des banques centrales. Alors que les débuts du réseau montrent des aspirations humbles telles que la promotion des meilleures pratiques parmi les banques centrales et la génération de connaissances sur l'analyse climatique, sous la direction actuelle de Sabine Mauderer de la Bundesbank allemande, les demandes sur les membres pour mettre en œuvre les recommandations du NGFS sont de plus en plus prononcées.
Une approche basée sur les risques
Au cours des cinq dernières années qui ont suivi la publication de son premier rapport complet de 2019, le NGFS a mis en place des groupes de travail pour chaque recommandation, qui sont chargés de faire défaut une feuille de route. La production la plus remarquable du NGFS est ses scénarios climatiques, qui sont soit largement adaptés par d'autres banques centrales, soit utilisés comme point de référence pour les institutions financières. Ceux-ci prédisent la trajectoire à long terme des risques climatiques et de leurs implications sur l'économie et font partie d'une «approche basée sur le risque» que NGFS favorise dans ses publications. Les scénarios climatiques NGFS font partie d'un objectif global de «combler l'écart de données». L'argument sous-jacent est que les banques centrales doivent comprendre, identifier et mesurer les risques climatiques et naturels avant de prendre des mesures politiques. En conséquence, la priorité des banques centrales devrait être de surmonter la disponibilité des données et les problèmes de qualité dans l'identification et l'évaluation du CNFR, qui représentent un obstacle à toutes les mesures de risque liées au climat qui finissent par alimenter les cadres de politique monétaire verts.
D'un autre côté, le NGFS a montré peu d'efforts dans la promotion active des politiques monétaires vertes. Par exemple, des alternatives telles que l'intégration des aspects climatiques dans les cadres réglementaires macroprudentiels existants (par exemple les tampons de risque systémique) ne sont pas inclus dans leurs recommandations. De même, la mobilisation des capitaux nécessaires à une transition verte à travers des opérations de prêt vert ciblées, déjà mises en œuvre par certaines banques centrales comme la PBOC, ne fait pas partie des recommandations du NGFS. Généralement, le NGFS éloigne d'une approche promotionnelle qui oblige les banques centrales à repenser leur approche des marchés et à cibler les industries vertes sur les actifs financiers à forte intensité de carbone.
Depuis 2020, le NGFS a publié huit rapports politiques (soi-disant Documents techniques) se concentrant explicitement sur l'écologisation de la politique monétaire, dont deux sont des enquêtes menées avec les membres de la NGFS, et le rapport de mars 2021 s'abstient de donner des recommandations. Bien qu'ils soient tout à fait francs sur l'impact de l'urgence climatique et des catastrophes naturelles sur les cadres opérationnels des banques centrales («appelant à une action concrète»), les plats à retenir sont relativement modestes en termes de suggestions de politique proactives: explorer les voies pour une meilleure communication et partager les meilleures pratiques, faire pression pour les divulgations de risque climatique obligatoire par les institutions financières et l'amélioration des métriques climatiques. En tant que tel, l'approche basée sur le risque se présente sur les préoccupations climatiques dans les logiques financières basées sur le marché et ne peut pas tenir compte de l'incertitude à long terme provoquée par le changement climatique.
Cela soulève des questions concernant les ambitions des NGFS de façonner les plans de transition des banques centrales du monde entier. Les tâches réglementaires des banques centrales sont généralement laissées de côté comme un levier potentiel contre l'atténuation du CNFR dans les recommandations du NGFS, malgré le fait que beaucoup sont considérés ou sont déjà utilisés par les organisations membres au sein du NGFS. Étant donné que l'écologisation des cadres politiques monétaires et macroprudentiels est des conduits importants des cadres de transition verte, il est surprenant que le NGFS ne soit pas plus vocal sur la politique monétaire verte dans ses publications.
Dans le contexte de l'intensification des effets de la crise climatique, les banques centrales ne peuvent pas acheter du temps pour perfectionner leur analyse et modèles climatiques. Les mesures d'atténuation du climat peuvent avoir lieu avant d'avoir toutes les informations à portée de main. Les banques centrales peuvent se concentrer sur les actifs et les institutions financières les plus évidents à risque climatique avec le plus d'exposition aux actifs risqués et à éloigner leurs bilans, par exemple. Une étape décisive vers la régulation du risque climatique peut avoir des effets de débordement dans d'autres juridictions monétaires, ce qui peut contrer les effets de la crise climatique. Cette approche proactive a déjà certains partisans dans le monde universitaire. Des voix importantes au sein du NGFS comme Sylvie Goulard ou l'ancien président de la NGFS, Frank Elderson, plaident également pour une approche plus active des banques centrales.
Barrages routiers
La réticence des NGF à être plus franc sur les outils monétaires et réglementaires verts des banques centrales pourrait avoir quelque chose à voir avec le mélange institutionnel et (GEO) politique de la banque centrale. Certains soutiennent que la raison pour laquelle le NGFS s'est concentré sur d'autres mesures telles que l'écrasement de leurs propres portefeuilles et se retenait généralement sur les options de politique monétaire était due à la nature controversée de ce dernier. Un cadrage fondé sur les risques du changement climatique permet aux banques centrales d'intégrer les problèmes climatiques dans leur paradigme politique existant sans risquer une violation de mandat. Cela explique également pourquoi il n'y avait initialement pas de flux de travail NGFS sur la politique monétaire.
Un deuxième facteur complémentaire est l'hétérogénéité organisationnelle du réseau. Le clivage entre le Nord et le Sud mondial est déjà visible dans les choix politiques: les banques centrales du Sud mondial comme aux Philippines, en Chine et à Singapour prennent des mesures actives pour provoquer une transformation verte: la promotion des prêts verts via des programmes de refinancement ciblés (Bangladesh Bank), qui ne sont pas assortis dans les tarifs préférentiels pour les projets verts (Bank of Japon et PBOC), qui ne sont pas assortis dans les effets par les plans ECB. Le NGFS, en un sens, reflète cette divergence en se contentant du plus bas dénominateur commun: se concentrer sur les normes de divulgation intérimaires et améliorer leur analyse climatique. Bien qu'il soit louable que le NGFS ne suggère pas une approche «taille unique» pour les banques centrales dans le monde, elle peut proposer des options de politique monétaire qui reflètent la diversité de ses membres et une responsabilité plus élevée des économies avancées pour contribuer à la justice climatique.
Une voie à suivre
Que peut faire les NGF pour guider efficacement les banques centrales vers une transition verte et juste? Une solution concrète à court terme serait d'opter pour un Plus de bâtons, moins de carottes Approche: les débats politiques des ONG comme Greenpeace, l'initiative des obligations climatiques, la finance de récupération, de l'argent positif ou des experts universitaires, proposent divers instruments qui combinent des mesures d'incitation avec des éléments de sanction de politique monétaire que les banques centrales ont dans leur boîte à outils. Des exemples spécifiques incluent les directives de crédit, les exigences de capital verdoyant pour les banques et les cadres collatéraux, les taux d'intérêt doubles pour encourager les prêts sur les investissements verts (Green TLTROS). Ces mesures puissantes peuvent être mises à l'ordre du jour du NGFS en tant que recommandations politiques. Green Tltros a notamment été approuvé par Emmanuel Macron lors de la réunion de Dubaï COP28 en décembre 2023.
Cependant, à long terme, nous avons besoin d'un changement fondamental dans la banque centrale verte qui s'éloigne de la pensée axée sur les risques. Une approche basée sur l'exposition au risque qui encadre le changement climatique comme un problème de risque financier, tout en étant une étape importante dans la bonne direction, ne remet pas en question le paradigme de politique actuel. La quantification de l'impact de la crise climatique et de la dégradation de l'environnement comme risque n'est pas toujours possible en raison de l'incertitude radicale qui l'entoure, cependant, les banques centrales peuvent toujours et doivent contribuer aux efforts de décarbonisation à une échelle mondiale. Les solutions politiques se concentrant exclusivement sur les divulgations à risque climatique et les tests de stress climatique empêcheront les banques centrales de fournir leurs engagements sur la transition verte. Au milieu de la politique climatique et des efforts de transition verte, le NGFS doit devenir plus audacieux en tant que «coalition des engagés» et monter dans l'assiette.
