Le choc actuel des coûts de l’énergie présente un défi distinct et vaste en Europe et en Asie centrale (ECA). La crise de la flambée des prix de l’énergie ne fera pas que plonger de nombreux ménages dans l’extrême pauvreté, elle empêchera également de nombreux ménages non pauvres de garder leur logement au chaud. Les dépenses des ménages en énergie sont relativement élevées en ECA. Et dans de nombreux pays, la part moyenne des dépenses énergétiques dépassait largement le seuil de pauvreté énergétique avant même la crise actuelle. La flambée des prix de l’énergie devrait également avoir des effets néfastes sur la santé et le bien-être. Les recherches sur les décès excessifs en hiver mettent en évidence les risques pour la santé des personnes, en particulier des jeunes enfants et des personnes âgées, qui vivent à de basses températures intérieures.
À court terme, de nombreux gouvernements d’ECA n’auront d’autre choix que d’augmenter l’aide sociale. Cependant, il existe un risque que les gouvernements mobilisent des mesures non durables, insuffisantes et inefficaces. À l’approche de la saison de chauffage, l’impulsion dans de nombreux pays de l’ECA est soit d’étendre les avantages à l’ensemble de la population en plafonnant les prix en dessous des niveaux de recouvrement des coûts, soit de soutenir un groupe restreint de ménages pauvres formellement définis. Le contrôle des prix et les mécanismes compensatoires finement ciblés représentent deux extrêmes. Le contrôle des prix fournit un soutien universel, qui est donc dispersé, régressif et coûteux. Un soutien finement ciblé, en revanche, n’a pas l’ampleur nécessaire pour amortir le choc qui affecte négativement jusqu’à 40 % de la population (les 40 derniers). En fait, le défi distinct de cette crise est d’assurer une couverture et une adéquation suffisantes de l’aide énergétique à ceux qui en ont besoin sans fausser lourdement les prix (graphique 1).
Graphique 1. Le contrôle des prix et l’aide sociale ciblée sur la pauvreté laissent de grandes lacunes
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Les pays de la CEA devraient mobiliser une assistance énergétique adéquate en quantité et en couverture de la population, rapidement évolutive et ciblée. En outre, les mesures d’atténuation doivent être conçues de manière à ne pas créer de conséquences imprévues. Si le marché est transparent et concurrentiel, moins d’interférence via la réglementation des prix est préférable. Si les marchés ne sont pas concurrentiels, des efforts sont nécessaires pour remédier à l’inefficacité du marché.
Certaines des approches de protection sociale envisagées ou adoptées et classées dans le tableau 1 ne satisfont pas aux critères d’efficacité de l’aide énergétique mentionnés ci-dessus. Certaines entrent dans la catégorie des subventions non ciblées, subventionnant sans distinction les intrants énergétiques par le biais de contrôles des prix inférieurs au recouvrement des coûts et offrant une réduction d’impôt mal conçue qui est régressive sur le plan de la distribution et pourrait entraîner des interruptions d’approvisionnement et de service inférieures aux normes ; des investissements insuffisants dans les infrastructures de production, de transport et de distribution ; conséquences environnementales néfastes; et les problèmes de santé budgétaire. Par conséquent, pour répondre à cette crise, les gouvernements doivent tenir compte des principes énumérés ci-dessus lors du choix des options de réponse de protection sociale appropriées.
Tableau 1. Types et exemples d’assistance sociale pour atténuer le choc des prix de l’énergie
| Type de transfert | Les bénéficiaires | Exemples |
| Ciblé | Standard | Complément des allocations de pauvreté catégorielles ou sous condition de ressources |
| Tarifs sociaux ou subventions aux factures de services publics | ||
| Non standard | Avantages de la pauvreté énergétique | |
| Non ciblé | Contrôles des prix, plafonds et remises fiscales | |
| Hybride | Double tarification (tarifs de ligne) |
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Noter: Les bénéficiaires types sont définis comme des bénéficiaires existants ou des bénéficiaires facilement identifiables via les registres sociaux ou la législation existante définissant l’éligibilité. Les allocations de précarité énergétique ciblent les ménages à faible revenu qui ne peuvent pas chauffer leur logement sans supporter un coût prohibitif par rapport à leurs revenus. Ces ménages ne sont pas des bénéficiaires standards que les filets de sécurité typiques sont conçus pour soutenir. Le tarif par blocs/double tarification fait référence à la subvention d’un bloc initial de consommation d’énergie.
Qu’est-ce qui fait obstacle à une bonne protection sociale en ECA ?
L’un des principaux défis auxquels sont confrontés les systèmes de protection sociale en ECA est leur capacité administrative limitée à se développer rapidement. Les capacités administratives comprennent la capacité d’identifier et de vérifier les ménages dans le besoin, d’intensifier la distribution des paiements et de contrôler la fraude. Lorsque la capacité administrative est faible, les gouvernements sont tentés d’adopter des contrôles des prix en raison de la facilité de mise en œuvre. De telles mesures sont fiscalement insoutenables et produisent des résultats mitigés, car l’effet d’amortissement de la politique est dilué sur une large base de bénéficiaires, entraînant des coûts prohibitifs mais un soutien inadéquat pour les plus vulnérables.
De quelles options de protection sociale les pays de l’ECA disposent-ils ?
Si les pays disposent de capacités administratives, d’échange de données et de ciblage institutionnel avancées, la meilleure option consiste à déployer une prestation qui limite la charge énergétique définie par le niveau des dépenses énergétiques par rapport au budget total des ménages. Il pourrait s’agir d’un avantage énergétique adaptatif qui varie en fonction des revenus et des conditions de logement, et qui pourrait être spécifié pour cibler les 40 % des ménages les plus pauvres. Étant donné que la générosité de la prestation varie en fonction du revenu, cette approche pourrait permettre d’obtenir une couverture élevée, une adéquation et un bon ciblage en termes de ressources dépensées.
Les pays à faible capacité administrative pourraient étendre les programmes existants et fournir des prestations complémentaires aux bénéficiaires standard tels que les pauvres et d’autres groupes vulnérables que le système cible déjà. Cela se traduirait par une meilleure adéquation de la protection des groupes les plus vulnérables, même si cela n’amortirait pas totalement l’impact de la précarité énergétique. Pour atteindre cet objectif, un tarif vital associé à un complément d’avantages énergétiques aux avantages existants pourrait être une voie à suivre. La limitation des subventions de prix au bloc initial de consommation est une alternative moins coûteuse aux subventions de prix généralisées, et elle combine l’accès universel avec l’auto-ciblage.
Mais de nombreux ménages peuvent avoir besoin d’aide uniquement pour gérer la volatilité de la facture énergétique.
Pour protéger les ménages non pauvres, les gouvernements pourraient envisager de subventionner le lissage de la consommation d’énergie qui répartit l’impact des flambées des prix à court terme sur plusieurs années. Ce type de mécanisme peut être fourni au niveau du service public ou du fournisseur de services énergétiques en amortissant les coûts de l’énergie pendant les pics de prix de l’énergie sur une plus longue période. En combinaison avec l’aide à la précarité énergétique, une telle approche hybride offre un meilleur moyen de laisser les marchés déterminer les prix et de cibler les ressources publiques que les approches non ciblées, telles que le contrôle des prix.
L’effet net des politiques gouvernementales dépendra de la façon dont l’impact est réparti et de qui porte le fardeau de la protection des ménages. Une solution administrative rapide comme le gel des prix qui ne respecte pas les principes énoncés ci-dessus produira des effets coûteux et imprévus.
