Le ministère de la Défense a commencé à augmenter les dépenses pour recapitaliser la triade nucléaire stratégique américaine et ses infrastructures de soutien, alors que plusieurs programmes passent de la recherche et développement à la phase d'approvisionnement. Les dépenses prévues du Pentagone sont d'au moins 167 milliards de dollars de 2021 à 2025. Ce montant ne comprend pas les coûts importants de maintien en état et de modernisation des ogives nucléaires financés par le ministère de l'Énergie, qui devraient coûter 81 milliards de dollars au cours des cinq prochaines années.
Les forces nucléaires doivent être modernisées, mais cela entraînera des coûts d'opportunité. Dans un environnement budgétaire qui offre peu de perspectives d'augmentation des dépenses de défense, en particulier à l'ère COVID19, plus d'argent pour les forces nucléaires signifiera moins de financement pour les capacités conventionnelles.
Cela a des conséquences potentiellement négatives pour la sécurité des États-Unis et de leurs alliés. Alors que les forces nucléaires assurent la dissuasion au jour le jour, les dirigeants du Pentagone passent la plupart de leur temps à réfléchir à la manière d'employer des forces conventionnelles pour gérer les problèmes de sécurité dans le monde. La concentration renouvelée sur la concurrence des grandes puissances augmente encore l'importance des forces conventionnelles. Il est important de trouver le juste équilibre entre les forces nucléaires et conventionnelles, d'autant plus que la voie la plus probable vers l'utilisation d'armes nucléaires serait l'escalade d'un conflit conventionnel. Le fait de disposer en premier lieu de forces conventionnelles solides pour prévaloir ou dissuader un conflit conventionnel pourrait éviter une crise nucléaire ou pire.
Armes nucléaires et budgets
Dans un avenir prévisible, les États-Unis continueront de s'appuyer sur la dissuasion nucléaire pour leur sécurité et celle de leurs alliés (si nous devons être à l'aise avec cette perspective est une autre question). De nombreux systèmes d'armes nucléaires américains vieillissent et leur remplacement coûtera beaucoup d'argent. Le plan quinquennal du Pentagone pour ses programmes d’armes nucléaires propose 29 milliards de dollars au cours de l’exercice 2021, passant à 38 milliards de dollars au cours de l’exercice 2025, alors que les programmes passent de la recherche et développement à l’achat. Le plan prévoit un total de 167 milliards de dollars sur cinq ans. Et ce total peut être sous-estimé; les coûts des armes augmentent non seulement à mesure qu'ils passent à la phase d'approvisionnement, mais à mesure que les dépassements de coûts et d'autres problèmes font grimper les coûts par rapport aux projections précédentes.
Le Pentagone savait que la «vague de proue» des achats d'armes nucléaires allait frapper dans les années 2020 et que son financement poserait un défi. En octobre 2015, le principal sous-secrétaire adjoint à la défense a déclaré: «Nous regardons cette grosse vague d'étrave et nous nous demandons comment diable nous allons payer pour cela… et remercions probablement nos stars que nous ne serons pas là pour répondre à la question. »
La demande de financement du Pentagone pour l'exercice 2021 comprend 4,4 milliards de dollars pour le nouveau sous-marin de missiles balistiques de classe Columbia qui remplacera les sous-marins de classe Ohio, qui commenceront à être retirés à la fin de la décennie; 1,2 milliard de dollars pour le programme de prolongation de la durée de vie du missile balistique lancé sous-marin Trident II (SLBM); 1,5 milliard de dollars pour la dissuasion stratégique au sol, un missile balistique intercontinental (ICBM) destiné à remplacer l'ICBM Minuteman III; 2,8 milliards de dollars pour le bombardier furtif B-21 qui remplacera les bombardiers B-1 et B-2; 500 millions de dollars pour le missile à longue portée qui équipera les bombardiers B-52 et B-21; et 7 milliards de dollars pour les systèmes de commandement, de contrôle et de communication nucléaires.
Les fonds du Pentagone vont principalement aux systèmes de livraison et de commandement et de contrôle des armes nucléaires. La National Nuclear Security Administration du Department of Energy prend en charge les coûts des ogives elles-mêmes. Il recherche 15,6 milliards de dollars pour cinq programmes de prolongation de la durée de vie des ogives nucléaires et d'autres programmes d'infrastructure au cours de l'exercice 2021, la première année d'un plan quinquennal totalisant 81 milliards de dollars. La demande pour l'exercice 2021 représente près de 3 milliards de dollars de plus que ce que l'agence avait prévu de demander, ce qui suggère que ces programmes connaissent une croissance des coûts importante.
Certains regardent ces chiffres et le budget global de la défense (le Pentagone veut un total de 740 milliards de dollars pour l'exercice 2021) et calculent que le coût de la construction et de l'exploitation des forces nucléaires américaines ne représentera «que» 6 à 7% du budget de la défense . C'est peut-être vrai, mais quelle est la pertinence de ce chiffre?
Selon une estimation, le coût de construction et d'exploitation du programme de chasseurs F-35 pour l'US Air Force, l'US Navy et les Marines des États-Unis au cours de la durée de vie du programme sera de 1 billion de dollars. Amorti sur 50 ans, cela représente 20 milliards de dollars par an, soit «seulement» 2,7% de la demande budgétaire du ministère de la Défense pour l'exercice 2021. Le problème est que ces pourcentages et beaucoup d'autres «petits» pourcentages s'additionnent. Quand on inclut tous les programmes, plus les frais de personnel et de préparation ainsi que tout ce que le Pentagone veut, les pourcentages totaliseront plus de 100% du chiffre que le Congrès est prêt à affecter à la défense.
Coûts d'opportunité
Il est peu probable que le budget de la défense augmente. Les coûts d'opportunité représentent les choses que le Pentagone doit abandonner ou renoncer pour financer ses programmes d'armes nucléaires. Les services militaires ont donné une indication de ces coûts avec leurs «listes de priorités non financées», qui totalisent cette année 18 milliards de dollars. Ceux-ci montrent ce que les services aimeraient acheter s'ils avaient des fonds supplémentaires, et cela comprend beaucoup d'armes conventionnelles.
L'Armée de l'Air, par exemple, souhaiterait acquérir douze chasseurs F-35 supplémentaires et financer des achats anticipés pour douze F-35 supplémentaires au cours de l'exercice 2022. Elle souhaiterait également acheter trois avions ravitailleurs de plus que prévu.
L'armée se réoriente des opérations de contre-insurrection dans des endroits tels que l'Afghanistan et l'Irak pour affronter des concurrents concurrents majeurs, à savoir la Russie et la Chine. Sa liste de souhaits comprend davantage de tirs de précision à longue portée (artillerie et missiles sol-sol à courte portée), un nouveau véhicule de combat, des hélicoptères et davantage de systèmes de défense aérienne et antimissile.
La Marine voudrait ajouter cinq F-35 à son achat d'avions, mais son plus grand désir est plus de sous-marins d'attaque et de navires de guerre, étant donné son objectif de constituer une flotte de 355 navires. La Marine a qualifié un deuxième sous-marin d'attaque de classe Virginia sa première priorité non financée au cours de l'exercice 2021. Elle a fixé une exigence de 66 sous-marins d'attaque et en compte actuellement environ 50. Cependant, comme les anciens sous-marins de la classe Los Angeles prennent leur retraite, ce nombre pourrait tomber à 42. La renonciation à la construction d'un sous-marin de classe Virginia n'aide pas à combler cet écart.
De plus, le nombre total de navires de la Marine, maintenant 293, diminuera à court terme, creusant l'écart pour atteindre 355. Le programme quinquennal de construction navale de la Marine a coupé cinq des douze destroyers de classe Arleigh Burke prévus, et des considérations de coût ont conduit la marine décide de retirer dix anciens destroyers de classe Burke plutôt que de prolonger leur durée de vie de dix ans. Cela survient lorsque la Chine étend rapidement sa marine et que les sous-marins d'attaque russes reviennent sur un cycle plus régulier vers l'océan Atlantique.
La Marine a déclaré que le financement du premier sous-marin de missiles balistiques de classe Columbia avait obligé à réduire le nombre d'autres navires dans sa demande de construction navale de 2021. La décision de ne pas financer un deuxième sous-marin d'attaque de classe Virginia semble découler directement de l'augmentation inattendue de 3 milliards de dollars du financement des programmes de l'exercice 2021 de la National Nuclear Security Administration.
Ce sont les coûts d'opportunité de plus d'armes nucléaires: moins de dollars pour les avions, les navires, les sous-marins d'attaque et l'équipement de combat au sol pour la dissuasion et la défense conventionnelles.
Guerre nucléaire et dissuasion des conflits conventionnels
Le principal facteur déterminant de la taille des forces nucléaires américaines provient des forces et de la doctrine nucléaires russes. Des forces nucléaires américaines diverses et efficaces qui peuvent dissuader une attaque nucléaire russe devraient suffire à dissuader une attaque nucléaire de n'importe quel pays tiers. Contrairement à la guerre froide, l'armée américaine ne semble plus s'inquiéter beaucoup d'un «coup de fouet» – une première frappe soudaine soviétique ou russe impliquant un nombre massif d'armes nucléaires conçues pour détruire la majeure partie des forces stratégiques américaines avant pourrait se lancer. En effet, dans tout scénario envisageable, des forces stratégiques américaines suffisantes – principalement sur des sous-marins lance-missiles en mer – survivraient pour infliger des ripostes dévastatrices.
Le scénario le plus probable d'utilisation nucléaire entre les États-Unis et la Russie est un conflit régional combattu au niveau conventionnel dans lequel une partie commence à perdre et décide de s'intensifier en utilisant un petit nombre d'armes nucléaires à faible rendement, cherchant à inverser les pertes sur le champ de bataille et signaler la force de sa détermination. Des questions se sont donc posées sur la question de savoir si la Russie avait une doctrine de l'escalade à la désescalade et si l'examen de la posture nucléaire américaine de 2018 abaissait le seuil d'utilisation des armes nucléaires.
Si les États-Unis et leurs alliés disposent de forces conventionnelles suffisamment solides, ils peuvent l'emporter dans un conflit régional au niveau conventionnel et pousser toute décision concernant la première utilisation d'armes nucléaires de l'autre côté (Russie, ou peut-être Chine ou Corée du Nord selon les scénario). L'autre partie devra évaluer soigneusement la probabilité que sa première utilisation d'armes nucléaires déclenche une réponse nucléaire, ouvrant la perspective décidément sombre d'une nouvelle escalade nucléaire et de choses qui échappent à tout contrôle. Le chef de l'autre camp pourrait calculer qu'il / elle pourrait contrôler l'escalade, mais ce pari ne serait accompagné d'aucune garantie. Il semblerait que ce soit un mauvais pari étant donné les conséquences énormes si les choses tournent mal. Heureusement, le test n'a jamais été exécuté.
C'est pourquoi les coûts d'opportunité des programmes d'armes nucléaires sont importants. Si ces programmes retirent trop de fonds des forces conventionnelles, ils affaiblissent la capacité des États-Unis et de leurs alliés à l'emporter dans un conflit conventionnel – ou à dissuader ce conflit en premier lieu – et augmentent la possibilité que les États-Unis aient à employer des armes nucléaires pour éviter la défaite.
Pour les États-Unis et les membres de l’OTAN, cela pourrait signifier une réinsistance sur un aspect de la politique de défense de la guerre froide de l’OTAN. Dans les années 1960, 1970 et au début des années 1980, les alliés de l'OTAN ont été confrontés à des forces conventionnelles soviétiques et du Pacte de Varsovie qui présentaient de grands avantages numériques, et les dirigeants de l'OTAN doutaient de leur capacité à vaincre une attaque du Pacte soviétique / de Varsovie au niveau conventionnel. La politique de l'OTAN prévoyait donc explicitement qu'en cas d'échec de la défense directe par des moyens conventionnels, l'Alliance pourrait délibérément passer aux armes nucléaires. Cela a inquiété de nombreux hauts responsables politiques et militaires de l'OTAN. Entre autres choses, cela a soulevé des questions inconfortables sur la volonté d'un président américain de risquer Chicago pour Bonn.
La Russie s'est retrouvée dans une situation similaire à la fin des années 90. Avec l'effondrement de l'économie après l'éclatement de l'Union soviétique, le gouvernement russe a dû réduire considérablement les dépenses de défense. Alors que ses capacités conventionnelles s'atrophiaient, Moscou a adopté une doctrine envisageant la première utilisation d'armes nucléaires pour compenser. (Au cours des quinze dernières années, alors que les dépenses de défense de la Russie ont augmenté, un montant important a été consacré à la modernisation des forces conventionnelles.)
Les États-Unis et l'OTAN conservent toujours l'option d'une première utilisation d'armes nucléaires. Si le président américain et les dirigeants de l'OTAN envisageaient de recourir à cette option, ce serait alors eux qui devraient considérer le pari risqué que l'autre partie ne répondrait pas avec des armes nucléaires ou que, si c'était le cas, l'escalade nucléaire pourrait d'une manière ou d'une autre être contrôlée.
Assurer aux alliés de l'OTAN que les États-Unis étaient prêts à risquer Chicago pour Bonn a consommé énormément de temps et une bonne quantité de ressources pendant la guerre froide. À un moment donné, l'armée américaine a déployé plus de 7000 armes nucléaires en Europe pour étayer cette assurance. Si l'OTAN avait eu des forces conventionnelles suffisamment fortes, l'Alliance aurait pu pousser cette décision risquée concernant la première utilisation du nucléaire à Moscou – ou même avoir été rassurée que la puissance conventionnelle des alliés suffirait à dissuader une attaque du Pacte soviétique / de Varsovie .
En modernisant, en maintenant et en exploitant une dissuasion nucléaire sûre, sûre et efficace, les États-Unis devraient éviter de sous-financer les forces conventionnelles de manière à accroître les perspectives de défaite conventionnelle et / ou qui pourraient tenter un adversaire de lancer une attaque conventionnelle. Si Washington déséquilibre énormément la balance, cela augmente la possibilité que le président soit confronté à la décision d’utiliser des armes nucléaires en premier – sachant que la première utilisation ouvrirait une boîte de Pandore aux conséquences incalculables et potentiellement catastrophiques.
Trouver le bon équilibre à l'ère COVID19
Cela signifie que le ministère de la Défense et du Congrès devrait examiner attentivement l'équilibre. Le Pentagone a vraisemblablement pesé les compromis, bien qu'il ne soit pas un acteur unitaire. «Les armes nucléaires sont notre priorité absolue» a été l'avis des dirigeants. Les compromis ont été plus faciles à gérer au cours des dernières années, lorsque les programmes nucléaires étaient en phase de recherche et développement, et que les budgets de défense au cours des trois premières années de l'administration Trump ont augmenté. Alors que les programmes nucléaires entrent dans la phase d'achat plus coûteuse et que le budget de l'exercice 2021 montre peu d'augmentation, le défi de trouver le bon équilibre entre les dépenses nucléaires et conventionnelles est devenu plus aigu. Il n'est pas évident que le Pentagone ait pesé les coûts d'opportunité au cours des dix à quinze prochaines années dans des scénarios budgétaires moins optimistes.
En ce qui concerne le Congrès, qui définit et approuve finalement le budget, rien n'indique que la branche législative ait examiné de près les compromis nucléaire et conventionnel.
Tout cela avant COVID19. La réponse au virus et la gestion des perturbations économiques qu'il a provoquées ont généré un déficit budgétaire de plusieurs billions de dollars en 2020 et vont probablement aggraver les déficits au moins en 2021. Il serait sage maintenant d'examiner l'impact du COVID19.
Ayant ajouté des milliards de dollars au déficit fédéral et face à un éventail de besoins sanitaires et sociaux pressants, le Congrès sera-t-il prêt à continuer de consacrer environ 50% du financement discrétionnaire aux besoins du ministère de la Défense? Peut-être pas. Si les budgets de la défense sont réduits, le Pentagone devra faire un choix: transférer les fonds du nucléaire aux programmes de forces conventionnelles, ou accepter la réduction des capacités des forces conventionnelles américaines et – comme les États-Unis l'ont fait dans les années 1950 et au début des années 1960 – s'appuyer sur la dissuasion nucléaire pour lutter contre un éventail plus large de contingences. Dans ce dernier cas, cela signifierait accepter, au moins implicitement, une plus grande perspective que le président devrait faire face à la question du premier emploi des armes nucléaires, c'est-à-dire un conflit conventionnel dans lequel les États-Unis perdaient.
Cela ne signifie pas que l'armée américaine devrait renoncer à la triade stratégique. Les SLBM Trident II à bord des sous-marins de missiles balistiques en mer restent la jambe la plus résistante de la dissuasion stratégique. La jambe bombardier / respirant offre une flexibilité et peut effectuer des missions conventionnelles. La jambe ICBM fournit une couverture contre une percée dans la guerre anti-sous-marine. De plus, si dans une crise ou un conflit conventionnel, l'armée russe devait développer la capacité d'attaquer des sous-marins américains de missiles balistiques en mer, la direction du Kremlin pourrait bien calculer qu'elle pourrait le faire sans risquer une réponse nucléaire. Attaquer les ICBM américains, d'autre part, nécessiterait de verser des centaines d'ogives nucléaires dans le centre de l'Amérique. Un dirigeant russe ne serait sans doute pas assez stupide pour penser qu'il n'y aurait pas de représailles nucléaires.
Tout en maintenant la jambe ICBM, on peut se demander si le maintien de 400 ICBM déployés, comme le prévoit le plan actuel, est nécessaire. La réduction de ce nombre pour la dissuasion stratégique au sol (GBSD) permettrait de réaliser des économies budgétaires, mais plus tard au cours de la production. Une autre question est de savoir si un moyen pourrait être trouvé pour prolonger la durée de vie d'une partie de l'actuelle force Minuteman III qui permettrait de retarder le programme GBSD, qui devrait coûter 100 milliards de dollars, de dix à quinze ans et de reporter ces coûts – libérer des fonds à court terme pour les besoins des forces conventionnelles.
Un autre problème concerne le missile à longue portée (LRSO) et son coût, estimé à quelque 20 milliards de dollars en incluant les ogives nucléaires. Le bombardier B-21 incorporera des capacités de guerre électronique furtives et avancées lui permettant d'opérer contre et de pénétrer des défenses aériennes sophistiquées. Le LRSO, qui sera déployé à partir de 2030, est destiné à remplacer les anciens missiles de croisière lancés par l’air transportés par le bombardier B-52 et pourrait ultérieurement équiper le B-21 s’il perd sa capacité de pénétration.
Un plan alternatif convertirait les B-52 en 2030 en missions conventionnelles uniquement et retarderait le LRSO à un point futur si / quand il semblait que la capacité de pénétration du B-21 pouvait être remise en question. D'ici 2030, l'Air Force devrait disposer d'un nombre important de B-21 (le B-21 devrait effectuer son premier vol en 2021 et entrer en service en 2025). Avec au moins 100 prévus, l'armée de l'air devrait disposer d'un nombre suffisant de B-21 pour les 300 armes nucléaires qu'elle semble entretenir sur les aérodromes où sont actuellement basés des bombardiers à capacité nucléaire.
Ce genre d'idées libérerait des milliards de dollars dans les années 2020 qui pourraient être réaffectés aux systèmes d'armes classiques. Retarder le GBSD et le LRSO et leurs programmes d'ogives associés d'un an seulement (exercice 2021) mettrait à disposition quelque 3 milliards de dollars – suffisamment d'argent pour un sous-marin d'attaque de classe Virginia. Retarder ces programmes de dix à quinze ans rendrait des dizaines de milliards de dollars disponibles pour les besoins des forces conventionnelles militaires.
Toutes choses étant égales par ailleurs, il est plus intelligent et plus efficace de choisir de prendre des décisions pour réduire ou retarder les grands programmes plutôt que de les poursuivre jusqu'à ce que l'argent soit épuisé et force la fin du programme. Alors qu'il examine le budget de défense proposé par l'administration pour l'exercice 2021, le Congrès devrait examiner attentivement les compromis et pousser le Pentagone à expliquer comment il a pesé les compromis entre les forces nucléaires et conventionnelles. En fin de compte, le Congrès devrait comprendre s'il finance la force qui est la plus susceptible de dissuader non seulement une attaque nucléaire, mais de dissuader un conflit conventionnel qui pourrait entraîner la voie la plus probable vers une guerre nucléaire.
