La politique économique phare de l'ancien président Donald Trump a consisté en une série de réductions d'impôts pour les riches et les grandes entreprises en 2017. Son Tax Cuts and Jobs Act, ou TCJA, a dopé la richesse des milliardaires et transféré davantage de pouvoir et de richesse aux grandes entreprises. Les législateurs républicains du Congrès ont astucieusement rendu permanentes les réductions d'impôts sur les sociétés en raison de leur profonde impopularité, mais ont supprimé les dispositions individuelles du projet de loi pour faciliter les calculs budgétaires.
Ce déclin se profile à l’horizon fin 2025, ouvrant la voie à une lutte épique autour de la politique fiscale, qui pourrait bien changer la manière dont l’argent et le pouvoir sont distribués dans l’ensemble de l’économie américaine. Même si seules certaines dispositions arrivent à expiration, il est largement prévu que toutes les dispositions – individuelles et d’entreprise – feront l’objet d’un débat.
À l’approche de cette bataille politique, de nombreux universitaires réévaluent les affirmations des partisans du TCJA faites en 2017 sur le potentiel des réductions d’impôts à stimuler la croissance, les salaires et l’investissement. L’un de ces articles, publié plus tôt cette année, examine les affirmations des partisans du projet de loi selon lesquelles les réductions d’impôts de Trump stimuleraient l’investissement global.
Les quatre co-auteurs de l'étude, Gabriel Chodorow-Reich de l'Université Harvard, Matthew Smith du Département du Trésor américain, Owen Zidar de l'Université de Princeton et Eric Zwick de la Booth School of Business de l'Université de Chicago, ont utilisé des techniques statistiques sophistiquées et un vaste ensemble de données exclusives au niveau des entreprises. Ils ont constaté que les entreprises qui ont bénéficié d'une réduction d'impôt plus importante ont investi relativement plus que celles qui ont bénéficié d'une réduction d'impôt plus faible. Les quatre co-auteurs ont ensuite utilisé un modèle macroéconomique standard pour estimer les effets globaux de la loi fiscale sur l'investissement et ont constaté que ces effets étaient positifs.
Mais l'étude présente également une énigme intéressante. Comme il est difficile de discerner les effets des investissements à l'échelle de l'économie dans les données agrégées réelles, est-il possible que la réduction d'impôt ait incité les entreprises à investir davantage alors que ces investissements n'ont eu que peu ou pas d'impact sur l'économie dans son ensemble ?
Un nouveau rapport technique de l’Institute for Macroeconomic and Policy Analysis de l’American University apporte quelques éclaircissements sur cette énigme. Les économistes de l’IMPA, Ignacio González, Juan Montecino et Vasudeva Ramaswamy, expliquent que les conclusions de Chodorow-Reich et de ses co-auteurs au niveau des entreprises sont cohérentes avec la théorie économique existante : si l’entreprise A bénéficie d’une réduction d’impôt importante et que l’entreprise B n’en bénéficie pas, alors l’entreprise A investira relativement plus que l’entreprise B. Pourtant, l’équipe de l’IMPA souligne également qu’il existe plusieurs raisons pour lesquelles cela n’implique pas nécessairement davantage d’investissements au niveau global dans l’ensemble de l’économie américaine.
Considérez les scénarios suivants, qui sont tous cohérents avec la constatation selon laquelle, au niveau de l’entreprise, les sociétés bénéficiant de réductions d’impôts plus importantes investissent relativement plus que celles bénéficiant de réductions d’impôts plus faibles :
- Après un changement de fiscalité, l'entreprise A investit davantage qu'auparavant et l'entreprise B maintient ses investissements constants. Cela se traduit par un investissement global plus important.
- Après une modification des impôts, l'entreprise A investit relativement plus qu'auparavant, mais l'entreprise B diminue ses investissements. Selon l'ampleur de la modification, cela peut entraîner une augmentation ou une diminution de l'investissement global.
- Après une modification des impôts, les deux entreprises réduisent leur investissement, mais l’entreprise B réduit son investissement plus que l’entreprise A. Cela entraînerait une diminution de l’investissement global, même si les entreprises bénéficiant d’une réduction d’impôt ont investi relativement plus que celles qui n’en ont pas bénéficié.
Tous ces scénarios sont plausibles. Malheureusement, l’étude de Chodrow-Reich et de ses coauteurs ne permet pas de déterminer lequel de ces scénarios se réalise. Le problème est que, lorsqu’il s’agit de prendre les résultats des entreprises et de les appliquer à l’économie dans son ensemble, les économistes doivent formuler de nombreuses hypothèses sur le fonctionnement de l’économie. Ces hypothèses sous-tendent tout modèle macroéconomique et, dans le cas présent, leurs conclusions sur l’investissement global dépendent de deux hypothèses clés, mais très discutables :
- L'offre de capital : Le modèle macroéconomique standard utilisé par les auteurs suppose que l’offre de capital disponible est essentiellement infinie, ce qui signifie que le « prix » de l’offre de ce capital reste toujours le même, quel que soit le niveau de la demande. Il existe très peu de preuves à l’appui de cette hypothèse et, en temps normal, nous nous attendons naturellement à une certaine augmentation des prix si la demande augmente. Si une réduction d’impôt a pour effet de stimuler l’investissement, elle augmentera la demande de capital. Il est donc raisonnable de penser que la demande entraînerait une hausse du prix du capital, exerçant ainsi une pression à la baisse sur l’investissement. Par conséquent, l’hypothèse selon laquelle le prix du capital reste constant surestime probablement l’effet global positif des investissements au niveau de l’entreprise.
- Recherche de rente : Le modèle macroéconomique standard utilisé par les auteurs suppose également des marchés parfaitement concurrentiels. Il s’agit d’une hypothèse simplificatrice largement utilisée par les économistes, mais qui, dans ce cas, a des effets involontaires sur leurs conclusions en matière d’investissement. Nous savons que les entreprises n’opèrent pas sur des marchés parfaitement concurrentiels et qu’elles se livrent en fait à un comportement de recherche de rente improductif qui ne contribue pas à la croissance économique et à la productivité au sens large. Cela signifie qu’une réduction de l’impôt sur les sociétés ne réduit pas nécessairement uniquement le coût du capital. Une partie, voire la totalité, de la réduction d’impôt pourrait également être récupérée par les actionnaires sans affecter l’investissement.
En plus d’examiner comment ces deux hypothèses importantes pourraient influencer les résultats, le nouveau rapport technique de l’IMPA aborde une autre préoccupation concernant le modèle macroéconomique utilisé par Chodorow-Reich et ses co-auteurs. Leur modèle suppose essentiellement que l’offre de travail est également infinie, de sorte qu’une augmentation de la demande de travail entraîne une forte augmentation des salaires, mais pas d’augmentation de l’emploi. La modeste augmentation des salaires impliquée par leur modèle n’est pas apparue dans les données empiriques.
Alors que les principaux éléments de la loi sur les réductions d’impôts et l’emploi arrivent à expiration l’année prochaine, il est important de comprendre ce que cette loi a accompli et ce qu’elle n’a pas accompli. Nous savons qu’elle n’a pas eu l’impact que beaucoup de ses partisans avaient annoncé. Chodorow-Reich, Smith, Zidar et Zwick apportent une contribution importante à l’effort visant à comprendre plus précisément ce qu’elle a accompli et ce qu’elle n’a pas accompli. Et leurs conclusions au niveau des entreprises sont certainement cohérentes avec d’autres études.
Ce n’est qu’en appliquant ces résultats à leur modèle macroéconomique standard qu’ils se retrouvent confrontés à un résultat qui ne correspond pas aux données empiriques agrégées observées et qui ne suggère aucun impact significatif sur les investissements. Les trois économistes de l’Institute for Macroeconomic and Policy Analysis ont judicieusement exposé quelques pistes qui pourraient nous permettre de démêler ce nœud.
—Rakeen Mabud est économiste en chef et membre senior de Groundwork Collaborative. Janelle Jones est vice-présidente chargée des politiques et du plaidoyer au Washington Center for Equitable Growth. Michael Linden est membre senior de la politique à Equitable Growth.
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