Dekleptification (nom): Le processus de déracinement des structures kleptocratiques enracinées – USAID
L’attention accrue de l’USAID sur la corruption se reflète dans la publication en septembre d’une trilogie de documents sur la lutte contre la corruption – un projet de «stratégie anti-corruption de l’USAID», un guide de l’USAID pour lutter contre la corruption dans tous les secteurs et un guide de dékleptification. Ce dernier est particulièrement intéressant et opportun.
Le Guide de Dekleptification est un guide de programme basé sur les connaissances et l’expérience du personnel de l’USAID impliqué dans les programmes de lutte contre la corruption dans 14 missions de l’USAID et compilé sous la direction d’un expert politique extérieur bénéficiant d’une bourse de huit mois à l’USAID. Le résultat est un rapport convaincant, informatif et franc basé sur ce que l’USAID, d’autres agences gouvernementales américaines, des ONG et divers donateurs ont fait collectivement au cours de plusieurs décennies de lutte contre la corruption.
Ce rapport innovant est instructif pour un large éventail de publics : l’USAID, les praticiens du développement, les partenaires nationaux, les décideurs, les donateurs et les journalistes d’investigation.
Guide des programmes
Ce guide du programme est une feuille de route sur la façon de « dékleptifier » à travers ce qu’il identifie comme trois piliers de la réforme :
- Transparence – rendre publiques les informations sur les actifs des fonctionnaires, les bénéficiaires effectifs des entreprises et les marchés publics
- Responsabilité – mettre ces informations et les dépenses gouvernementales sous des formes facilement accessibles, et aider la société civile et les organismes indépendants chargés de l’application de la loi à tenir les agents publics responsables
- Inclusion – ouvrir l’espace économique en mettant fin à la capture économique
Le guide identifie trois phases successives d’opportunités politiques, ou « fenêtres », pour poursuivre la dékleptification : avant la fenêtre, pendant la fenêtre et après la fenêtre. Il décrit les actions à entreprendre à chaque étape.
Par exemple, « avant la fenêtre » est le moment de commencer une analyse politique/économique approfondie et de cartographier la kleptocratie et son fonctionnement, d’investir dans la société civile et d’établir des relations avec les acteurs autochtones de la lutte contre la corruption.
Le guide va dans une profondeur et une ampleur considérables en énonçant des actions pour « pendant la fenêtre », y compris 11 leçons apprises et des actions spécifiques à prendre pour instituer les trois piliers de la réforme que sont la transparence, la responsabilité et l’inclusion. Il identifie ensuite plusieurs étapes à franchir « après la fenêtre » pour soutenir et défendre les réformateurs et dénoncer les incidents de rechute.
La carte ci-dessous montre la période pendant laquelle la fenêtre a été ou est toujours ouverte dans les 14 pays. Ce qui ressort, c’est que six des pays font partie de l’ex-Union soviétique, la fenêtre étant toujours ouverte dans quatre.
Figure 1. Carte des missions de l’USAID et fenêtres de dékleptification
Source : Dekleptification Guide : Seizing Windows of Opportunity to Dismantle Kleptocracy, Agence des États-Unis pour le développement international
Ukraine
L’annexe sur l’Ukraine, l’un des 25 pays sur 180 pour lesquels Transparency International fait état d’une amélioration de la corruption au cours de la dernière décennie, est particulièrement opportune. Il dresse un tableau complet et détaillé d’une décennie d’activités anti-corruption en Ukraine menées par l’USAID, d’autres agences gouvernementales américaines, des donateurs et des partenaires locaux.
Sans vouloir minimiser les actions de dékleptification qui doivent encore être entreprises, mais comme indication frappante des progrès accomplis, entre autres mesures de transparence, l’Ukraine a :
- Premier registre public des bénéficiaires effectifs
- Système de passation des marchés publics le plus transparent
- Première base de données publique des personnes politiquement exposées
- Le système de déclaration de patrimoine le plus complet et le mieux appliqué
L’histoire de la dékleptification en Ukraine n’est pas que rose. Une dure leçon est qu’il ne suffit pas de garantir la création d’organes de gouvernance anti-corruption, mais que la société civile et les acteurs de la réforme doivent rester vigilants sur la façon dont ils sont mis en place, dotés en personnel et exploités. Alors que les oligarques cherchent à installer leurs alliés et à entraver autrement leurs opérations, trois des cinq agences spécialisées dans la lutte contre la corruption manquent de direction permanente. Mais l’Ukraine a adopté un système de sauvegarde vraiment brillant qui fait appel à l’expertise et à la crédibilité internationales tout en respectant la souveraineté et la propriété ukrainiennes – la loi ukrainienne exige désormais que les candidats à la magistrature de la Haute Cour anti-corruption (HACC) soient d’abord examinés et approuvés par le Conseil public d’Experts Internationaux.
Parmi les histoires positives figure l’adoption de l’e-procurement. Le système électronique d’approvisionnement en biens et services ProZorro (transparence) a été créé en 2016, avec le soutien technique des Fondations Eurasia et le financement de l’USAID et plus tard de l’UKaid. Grâce à l’efficacité administrative, à une concurrence accrue, à l’harmonisation avec les normes de l’UE et à la réduction des possibilités de corruption, ProZorro a permis au gouvernement ukrainien d’économiser quelque 6 milliards de dollars. Son compagnon DoZorro (chien de garde) est un réseau de la société civile qui utilise les données ouvertes mises à disposition par le système ProZorro pour responsabiliser les achats douteux.
Ces progrès dans la réduction des opportunités de corruption devraient donner aux donateurs un certain degré de confiance dans le fait qu’une fois la guerre terminée, il existe une base sur laquelle reconstruire l’Ukraine sans un nouveau cadre de kleptocrates.
Observations
Chaque lecteur du « Guide de la dékleptification » aura des aspects particuliers sur lesquels élaborer. Trois domaines sont particulièrement remarquables.
Intégration/Collaboration—mettre l’urgence de faire fonctionner l’interagence du gouvernement américain et la collaboration avec d’autres bailleurs de fonds.
Le rapport souligne que la lutte contre la corruption n’est pas seulement technocratique ; c’est une entreprise hautement politique qui traverse tous les secteurs de la vie sociale, économique et politique. L’USAID ne peut pas le faire seul. Cela nécessite la coordination de son travail de dékleptification par le biais de l’interagence, ce qui, nous le savons, est un processus souvent difficile et frustrant. Cela nécessite également une collaboration avec d’autres donateurs, et nous connaissons la difficulté d’intégrer les activités du gouvernement américain à celles d’autres donateurs, mais nous savons également que l’exécution réussie de la dekleptification nécessite l’expertise et le poids combinés de la communauté internationale.
Une façon de faciliter la collaboration inter-agences est le modèle d’échange de personnel d’agence établi par Goldwater et Nichols en 1986 pour l’armée américaine. La priorité accrue accordée à la diplomatie, au travail de développement anti-corruption et à la collaboration interinstitutions ciblée dans la stratégie de lutte contre la corruption de l’administration devrait servir d’incitation à élargir l’échange de personnel entre le Département d’État et l’USAID. Par exemple, les fonctionnaires du Département d’État pourraient faire partie du groupe de travail anti-corruption nouvellement créé de l’USAID et le personnel de l’USAID apporterait ses connaissances au travail anti-corruption de l’État.
Localisation« Le principe selon lequel le développement ne fonctionne pas sans appropriation locale est largement accepté, mais sa mise en œuvre s’est avérée difficile. Le modèle ukrainien de candidats aux postes judiciaires d’abord contrôlés et approuvés par un corps international indépendant d’experts est innovant en combinant la crédibilité internationale avec l’appropriation locale des entités nationales effectuant la sélection finale. Cela peut également servir de modèle dans d’autres domaines. Par exemple, les programmes des donateurs peuvent offrir une sélection de politiques, de prescriptions et de solutions tirées des meilleures pratiques parmi lesquelles les responsables locaux et les partenaires peuvent choisir ce qui convient le mieux à leur environnement.
La conditionnalité a reçu une mauvaise réputation dans les années 1990, l’aide des donateurs étant conditionnée à des dizaines, voire des centaines de conditions distinctes, dont la plupart ont reçu au mieux un clin d’œil et un signe de tête du gouvernement bénéficiaire (voir Stefan Dercon, « Gambling on Development” pages 282). Mais les auteurs ukrainiens du « Mémo : la théorie du changement anti-corruption de l’Ukraine » soutiennent que les conditions sont nécessaires et appropriées lorsque la demande est dictée par la société ukrainienne.
E-gouvernement— Le gouvernement électronique, ou gouvernement numérique, devrait être au cœur de tout programme de dékleptification. Il a la capacité unique d’être offert avant même que la fenêtre de la réforme ne s’ouvre car il peut être présenté comme un moyen de rendre le gouvernement plus efficace, plus efficient et plus réactif, tout en minimisant son aspect anti-corruption. Pourtant, il établit une transparence et une responsabilité sur lesquelles on peut s’appuyer une fois la fenêtre ouverte. La stratégie numérique de l’USAID fournit un cadre pour faire progresser le développement numérique. La mise en garde est que les capacités numériques ne sont pas intrinsèquement bénignes, de sorte que les donateurs doivent éviter de partager les capacités numériques du gouvernement de manière à renforcer les régimes autoritaires.
Conclusion
Le « Guide de la dékleptification » note que l’opportunité de la dékleptification n’apparaît pas progressivement à travers quelques réformateurs politiques bien intentionnés. Cela vient avec un « big bang » lorsque les citoyens descendent dans la rue. La fenêtre d’opportunité peut être courte, les donateurs doivent donc agir rapidement. Les bailleurs de fonds doivent avoir déjà fait le gros du travail d’analyse politique/économique pour savoir où et comment la corruption se produit et quels réseaux pourraient soutenir la réforme. Ils doivent avoir la volonté et les moyens de se coordonner et de collaborer entre eux et avec les acteurs locaux et être agiles face à des dynamiques souvent changeantes.
L’USAID doit être félicitée pour avoir produit un livre de jeu à la fois visionnaire et pragmatique quant à ce qui peut être accompli et ce que cela nécessitera. Le livre de jeu est également assurément honnête sur les erreurs et les revers qui ont été et seront confrontés.
Addendum : rapports récents qui sont d’excellents compléments au Guide de dékleptification de l’USAID
« Post-Kleptocracy Assessment Framework: Context Analysis and Response Strategies » par le National Democratic Institute (à paraître)
- Cette publication fournit des détails sur la manière de mener une analyse politico-économique des réseaux kleptocratiques persistants et des forces compensatoires (secteurs réformistes), ainsi que des mesures à prendre et des leçons apprises.
« The Kleptocrat’s Playbook: A Taxonomy of Localized and Transnational Tactics » par International Republican Institute
- Ce rapport révèle comment identifier les kleptocrates en cataloguant leurs tactiques nationales et transnationales et propose une série de stratégies pour contrer ces tactiques et renforcer la résilience de la société civile et des réformateurs.
« Mémo : Théorie du changement anti-corruption de l’Ukraine : recette du succès et leçons apprises pour les fenêtres d’opportunité » par Anticorruption Acton Center
- Ce mémo présente les principaux éléments de la transformation anti-corruption ukrainienne, centrés sur les trois piliers de (1) la transparence sur qui possède quoi et comment les fonds publics sont dépensés, (2) le soutien à la société civile, et (3) la mise en place d’une lutte anti-corruption indépendante. institutions anticorruption; il met l’accent sur l’engagement d’un soutien international, y compris l’exploitation de l’intégrité des experts internationaux en jurisprudence.
