Alors que les démocrates célèbrent la victoire de Joe Biden, le programme législatif 2021 fait face à des vents contraires. Alors que l'administration entrante remplit des nominations clés en matière de politique étrangère et économique, il est clair que le pays n'a jamais eu autant de personnes aux postes de haut niveau qui connaissent si bien la politique climatique. Et alors que la politique du pays se polarise encore plus, jamais une équipe avec de telles ambitions n'a été confrontée à autant de contraintes dans ce qu'elle peut faire.
Lorsque Biden prendra ses fonctions en janvier, il sera probablement le premier nouveau président depuis George H W Bush en 1989 à entrer à la Maison Blanche sans que son parti ne contrôle les deux chambres du Congrès. Même si les démocrates remportent les deux sièges ouverts en Géorgie, les votes alternatifs au Sénat ne seront pas des centristes qui ne voudront pas trop secouer le statu quo. Cela a réduit les attentes pour un vaste programme législatif, comme pour un Green New Deal, et met probablement davantage l’accent sur une série d’actions administratives.
La plupart des discussions réglementaires sur le changement climatique ont tendance à se concentrer sur les endroits qui ont un contrôle direct sur les émissions et la technologie – par exemple, l'Agence de protection de l'environnement, le ministère de l'Énergie et la Commission fédérale de réglementation de l'énergie. Mais les changements réglementaires les plus profonds pourraient être ceux qui se concrétisent, rapidement, dans les endroits les plus improbables: les marchés financiers.
Au cours de l'année dernière seulement, il y a eu une mer de changements dans la façon dont certains régulateurs financiers américains ont pensé au changement climatique. Au fond, le problème est que les marchés d’aujourd’hui sont remplis de risques cachés et d’instabilités car les investisseurs et les régulateurs ne disposent pas d’informations fiables sur la façon dont le changement climatique pourrait affecter la valeur des instruments financiers qu’ils négocient et supervisent.
Ces risques se déclinent en deux saveurs. La première est la «transition»: le risque que les instruments financiers puissent se réévaluer rapidement alors que l’économie passe des activités polluantes d’aujourd’hui aux industries plus vertes de l’avenir. L'autre est «physique»: les impacts du changement climatique, tels que les incendies de forêt ou les ouragans, pourraient altérer ou effacer des actifs précieux tels que les routes, les bâtiments et les systèmes de transport public. Particulièrement frappants, comme nous l'avons constaté dans nos recherches précédentes, sont les risques que des communautés entières pourraient subir alors que leur assiette fiscale s'érode en raison de la perte d'infrastructures publiques et de l'émigration – une perspective avec laquelle très peu d'émetteurs d'obligations municipales sont actuellement confrontés.
Les régulateurs européens – en particulier au Royaume-Uni et en France – ont une longueur d'avance sur les États-Unis depuis des années pour faire face à ces risques. À partir de 2015, les banquiers centraux et les autorités de réglementation des valeurs mobilières ont entrepris un effort soutenu pour étudier et répondre à ces risques climatiques, ancrés dans la crainte qu'une mauvaise divulgation ne provoque des instabilités financières. (Mark Carney, alors directeur de la Banque d'Angleterre, a prononcé un discours remarquable sur le problème, et depuis lors, l'idée s'est répandue comme une traînée de poudre.)
Rapidement, en Europe, les règles de divulgation ont changé, tout comme la surveillance financière dans certains pays – y compris de nouveaux tests de résistance liés au climat. Les décideurs américains n'ont pas opéré un tel changement, mais le secteur privé a eu du mal à combler les lacunes, telles que l'élaboration de cadres de divulgation axés sur les facteurs environnementaux, sociaux et de gouvernance sous le surnom couramment utilisé d '«ESG». En effet, tant de normes privées différentes ont été créées que toute l'activité ESG est comme le Far West. Cette explosion de normes et de cadres concurrents montre que le secteur privé sait qu'il a un problème. Ce qui lui manquait, c'était un système de réglementation solide pour montrer la voie à suivre.
Les régulateurs américains ont surveillé de près mais, sous la coupe trumpienne, ils ne pouvaient pas faire grand-chose. Ils ont prononcé des discours sur le problème et étudié les risques, mais dans une administration qui a appelé à plusieurs reprises le changement climatique un «canular» et, au crépuscule, a même décidé d'exclure la prise en compte des facteurs ESG dans les portefeuilles de retraite, il n'est pas étonnant que peu une action politique sérieuse a suivi. Mais cela n'a pas empêché les experts de faire leurs devoirs et le secteur privé d'avancer même en l'absence de cadre réglementaire et d'orientation en reconnaissant l'importance des facteurs ESG (ou de la divulgation climatique en particulier) pour leurs parties prenantes.
Ce mois-ci, sous la direction du président Jerome Powell, la Réserve fédérale américaine a annoncé sa demande d'adhésion au Network for Greening the Financial System, un groupe de premier plan de banques centrales internationales axé sur les risques financiers du changement climatique. Parallèlement, le gouverneur de la Fed, Lael Brainerd, a déclaré: «Il est d'une importance vitale de passer de la reconnaissance que le changement climatique pose des risques importants pour la stabilité financière au stade où les implications quantitatives de ces risques sont correctement évaluées et traitées.» Le dernier rapport de la Fed sur la stabilité financière a également abordé, pour la première fois dans l’histoire de l’institution, les risques systémiques présentés par le changement climatique. Mieux encore, la plupart des discussions ont porté sur la manière dont le changement climatique pourrait nuire à la valeur des actifs dans le pays – par exemple, l'immobilier et les investissements dans les infrastructures commerciales et publiques connexes. Si les inondations côtières ou les incendies de forêt détruisent ces actifs – et si la couverture d'assurance est autorisée à réagir en évaluant les risques en conséquence – une dévaluation massive pourrait s'ensuivre.
Ce qui se passe aux États-Unis est notable, et avec une poussée de l'administration Biden – y compris par le biais de nouvelles nominations – les impacts sur les flux de capitaux et la surveillance du marché pourraient être considérables.
Les changements les plus rapides pourraient être évidents à la Securities and Exchange Commission (SEC), où de nombreux éléments d'une meilleure réglementation liée au climat émergent également. Pour la SEC, les questions clés porteront, dans un premier temps, sur la divulgation. Aujourd'hui, alors que les entreprises savent qu'elles doivent divulguer les risques importants, les entreprises n'ont pas d'indications claires sur ce qu'il faut divulguer en ce qui concerne les risques climatiques, de nombreux troupeaux suivant des dirigeants incertains. Notre recherche empirique sur la divulgation montre que, dans les actions, un nombre croissant d'entreprises en disent long (de qualité mitigée) sur leur exposition au risque de transition. Les dirigeants d'entreprises négociées en disent cependant beaucoup moins sur les risques physiques du changement climatique. Dans d'autres parties du marché, notamment l'émission de dette municipale, il n'y a pas de relation entre l'exposition aux impacts du changement climatique – du mieux que nous pouvons comprendre – et ce que les émetteurs disent au marché.
De meilleures règles peuvent aider à résoudre ce problème. Les votes pour ce type de divulgation n’ont pas été possibles à la SEC de Trump, mais cela pourrait changer très rapidement sous Biden.
Il reste beaucoup à faire, certes. Mais avec les bons signaux de la Maison Blanche, les banquiers centraux et les régulateurs américains établiront rapidement des liens avec leurs homologues européens qui développent et appliquent déjà des outils tels que des tests de résistance axés sur le climat pour mieux comprendre les risques posés à leurs marchés financiers. Les États-Unis pourraient ajouter beaucoup à cette discussion, notamment parce que le dialogue américain, à juste titre, est déjà davantage axé sur les risques physiques du changement climatique. Les États-Unis ont sans doute davantage en jeu étant donné le volume démesuré d'actifs réels et financiers du pays menacés par les aléas climatiques. Il est possible que l'accent mis par l'Europe, dès le départ, sur les risques de transition ait façonné un débat sur le changement climatique et les marchés financiers qui s'est concentré sur les mauvaises questions. En fait, les marchés en savent déjà beaucoup sur le risque de transition – et, très probablement, les marchés fonctionnent. Mais sur les risques physiques, ils volent à l’aveugle, et c’est le gros souci.
Le gouvernement des États-Unis reste divisé, en particulier sur des sujets comme le changement climatique. Une grande préoccupation pour la nouvelle administration Biden est que tout ce qu'ils font par le biais d'une action administrative peut être annulé, dans une certaine mesure, par les futures administrations qui pourraient être moins concentrées sur la crise climatique. Après tout, l'équipe Trump a annulé de nombreuses actions administratives et exécutives de l'ère Obama liées au changement climatique, y compris l'adhésion à l'Accord de Paris, en seulement deux ou trois ans.
Contrairement aux caprices des administrations politiques, les règles qui affectent l'allocation des capitaux sont différentes. Une fois que les marchés auront obtenu des informations crédibles sur le risque, le transfert des capitaux suivra (et dans une certaine mesure, il a déjà commencé). La directionnalité durable qui résulte de ces changements de capitaux est une énorme opportunité pour un programme politique autrement entravé pour l'administration Biden. Elle aura fortuitement également un grand avantage pour la planète et pour l’amélioration de la résilience du pays face aux effets rapides du changement climatique.
