Au début de la pandémie COVID-19, les programmes existants d'assurance-chômage (UI) n'ont pas été en mesure de répondre à la demande extraordinaire des travailleurs qui ont été brusquement déplacés de leur emploi. Les programmes autorisés par le Congrès ont étendu et élargi l'accès à l'interface utilisateur. L'assistance au chômage en cas de pandémie (PUA) a élargi l'accès aux prestations d'assurance-chômage jusqu'à 39 semaines pour ceux qui ne sont pas admissibles à l'assurance-chômage régulière (comme les travailleurs indépendants). L'indemnité de chômage d'urgence en cas de pandémie (PEUC) a prolongé le nombre de semaines de prestations (de 13 semaines) offertes aux bénéficiaires réguliers de l'assurance-chômage. Les programmes d'indemnisation du chômage soutiennent les familles qui ont perdu leur emploi, les aident à surmonter la crise économique tout en favorisant les dépenses de consommation de manière plus générale.
Aux États-Unis, la pandémie est en plein essor et le marché du travail reste faible. Mais le 26 décembre, sans action du Congrès, les programmes d'interface utilisateur liés à la pandémie prendront fin. Ce n'est pas la seule falaise de bénéfices à laquelle les chômeurs sont confrontés. Les défis aggravés pour les travailleurs déplacés sont la fin potentielle (ou le «déclenchement») des prestations étendues (EB). L'EB, qui prolonge automatiquement le nombre de semaines de prestations d'assurance-chômage lorsque certaines conditions économiques sont réunies, s'est déjà déclenché dans 20 États et risque de se déclencher bientôt dans de nombreux autres.
Les États sont moins susceptibles de prendre des mesures pour maintenir EB en place en raison du coût: après le 31 décembre, le financement fédéral à 100% de l'EB promulgué dans la loi CARES expirera et la part fédérale reviendra à 50%. En effet, plusieurs États devraient mettre fin à l'EB après le 31 décembre. À moins que le Congrès et les gouvernements des États n'agissent rapidement, des millions de chômeurs se retrouveront brusquement sans soutien du revenu et des millions d'autres devront faire face à une expiration imminente de leurs prestations.
Prolongeant nos travaux antérieurs, nous examinons un aperçu des données sur les demandes d'assurance-chômage publiées le 3 décembre par le ministère du Travail pour déterminer les différentes façons dont les travailleurs perdraient leur indemnité de chômage dans les semaines à venir. Nous constatons qu'en l'absence d'action du Congrès et du gouvernement de l'État, la situation sera désastreuse à la fin de cette année:
- environ 9,5 millions de personnes perdront leur indemnité de chômage le 26 décembre en raison de l’expiration de la PUA;
- environ 500 000 personnes perdront leur indemnité de chômage le 26 décembre en raison de l’expiration du PEUC parce qu’elles vivent dans un État où l’EB s’est déclenché;
- environ 870 000 perdront leur indemnité de chômage une fois qu'ils auront épuisé les prestations régulières d'assurance-chômage parce qu'ils vivent dans un état où l'EB s'est déclenché;
- environ 680 000 perdront leur indemnité de chômage une fois qu'ils auront épuisé leur EB; et
- environ 2,2 millions de personnes risquent de perdre leur indemnité de chômage une fois qu'elles auront épuisé les prestations régulières, car elles vivent dans un état où l'EB est activé pour le moment mais est susceptible de se déclencher dans quelques semaines.
Au total, à la fin du mois de décembre (sur la base d'un instantané des données sur les demandes d'indemnisation), environ 10 millions de travailleurs perdront immédiatement leur indemnité de chômage le 26 décembre et environ 3,8 millions de travailleurs supplémentaires risqueront de perdre leurs prestations en quelques semaines. Dans la mesure où bon nombre de ces chômeurs sont confrontés à de tels résultats parce que l'EB s'est déclenché ou devrait se déclencher bientôt, les gouvernements des États peuvent prendre des mesures pour éviter la perte de prestations en modifiant la mesure économique qui détermine si l'EB se déclenche. En outre, l'extension de la PUA et du PEUC empêcherait des millions de personnes de perdre des avantages et nécessiterait une action du Congrès.
Le taux de chômage assuré et l'admissibilité à l'assurance-chômage
Les gouvernements des États ont une certaine latitude pour prolonger l'EB. (I) Les participants à l'assurance-chômage peuvent percevoir des semaines supplémentaires de prestations par l'intermédiaire de l'EB lorsque le taux de chômage assuré sur 13 semaines de l'État (IUR; la proportion de personnes percevant des prestations d'assurance-chômage parmi la population éligible dans un État) est au-dessus de 5 pour cent et représente au moins 120 pour cent de la moyenne des deux années précédentes. En plus de ce déclencheur obligatoire, les États peuvent adopter un déclencheur facultatif basé sur son IUR: EB peut déclencher sur celui-ci les États où l'IUR est supérieur à 6% sans obligation de retour en arrière. La deuxième mesure facultative est basée sur le taux de chômage à l'échelle de l'État (le taux de chômage total ou TUR); les États qui adoptent ce déclencheur facultatif permettent à EB de s'allumer lorsque le TUR est supérieur à 6,5% et supérieur d'au moins 10% à celui des deux années précédentes.
La figure 1 est une donnée interactive qui montre les IUR moyennes sur 13 semaines pour les états (le déclencheur EB obligatoire). La ligne pointillée se trouve à la ligne de 5% (le seuil de déclenchement EB obligatoire). L'interactif montre si les États ont déclenché l'EB, y compris pour les États qui ont adopté le déclencheur TUR, à partir du 29 novembre. Dans tous les États à l'exception du Dakota du Sud, l'EB a été déclenché pendant une partie de 2020. Dans 30 États, Washington DC, Porto Rico et les îles Vierges, EB est toujours active.
Cliquez sur une ligne ou entrez le nom d'un état dans la barre de recherche pour mettre en évidence les taux IUR 2007-2020 13 semaines par état. La couleur de la ligne pour chaque État indique si et comment l'EB est déclenché à partir du 29 novembre selon le ministère du Travail:
- Rouge: EB est de en l'état (20 états). Pour six de ces États (Arkansas, Colorado, Floride, Kentucky, Maine et Tennessee), EB est désactivé car l'État n'utilise que le déclencheur IUR obligatoire, mais serait plutôt activé si l'État adoptait également le déclencheur TUR.
- Orange: EB est sur par le déclencheur TUR et serait désactivé par le déclencheur IUR (4 états). Selon les plans actuels, au moins trois de ces États se déclencheront le 31 décembre lorsque le financement fédéral à 100% prendra fin.
- Jaune: EB est sur par le déclencheur IUR avec un IUR compris entre 5 et 6,5% (12 états).
- Vert: EB est sur par le déclencheur IUR avec un IUR supérieur à 6,5% (14 États, Washington DC, Porto Rico et les îles Vierges).
(Moyenne mobile sur 13 semaines)
La source: Tableau ar539 du Département américain du travail; calculs des auteurs.
Remarque: Les taux de chômage assurés sont la moyenne mobile sur 13 semaines des taux de chômage assurés. La ligne en pointillés représente le seuil de 5% d'IUR. En plus de franchir le seuil de 5%, l'IUR d'un État doit représenter au moins 120% de la moyenne de la même période au cours des deux années précédentes. Les données ne sont pas désaisonnalisées; Les IUR sont généralement cycliques. La figure reflète les données déclarées dans l'avis de déclenchement du 29 novembre 2020 (2020-46); ces données datent de la semaine du 14 novembre 2020.
Les États qui ont des IUR particulièrement élevés en 2020 (vert) ont également généralement des IUR plus élevés de 2007 à 2019. Les États qui ont des IUR plus faibles en 2020 (rouge) ont également généralement des IUR plus faibles. Cela reflète non seulement les mélanges industriels et démographiques différentiels entre les États qui augmentent les IUR, mais aussi les régimes politiques des États qui rendent plus difficile la réception de l'assurance-chômage et le maintien de celle-ci. Autrement dit, la politique de l'État peut déprimer les IUR délibérément et mécaniquement.
Contre-intuitivement, les mauvaises conditions économiques dans un État finissent par déprimer les IUR, conduisant à un déclenchement de l'EB dans les États. Un IUR est la part de ceux qui reçoivent une assurance-chômage régulière divisée par le nombre de personnes qui sont couvertes par le système d'assurance-chômage. Comme on peut s'y attendre, si un bénéficiaire obtient un emploi et cesse ainsi de recevoir une assurance-chômage régulière, l'IUR diminue. Plus surprenant, lorsque les bénéficiaires restent au chômage mais passent de l'assurance-chômage régulière au système EB (ou à une extension d'urgence différente telle que PEUC), ils ne sont également plus pris en compte dans le calcul de l'IUR. En conséquence, une augmentation du chômage de longue durée – une indication claire d'un marché du travail faible – peut entraîner une réduction de l'IUR et rendre plus probable le déclenchement de l'EB.
Conséquences des expirations de l'interface utilisateur
Au 3 décembre 2020, les données du ministère du Travail montrent que 20,7 millions de personnes participent actuellement ou ont récemment déposé une demande initiale pour l'un des quatre programmes d'indemnisation du chômage:
- 9 millions de personnes participent à PUA à compter de la semaine se terminant le 14 novembre et 600 000 ont déposé des demandes initiales pour PUA au cours des deux dernières semaines de novembre. PUA est un nouveau programme temporaire qui fournit une assistance chômage aux travailleurs non admissibles à l'assurance-chômage (ou dont les prestations d'assurance-chômage régulière et d'autres programmes expirent avant 39 semaines).
- 2 millions de personnes bénéficient de l'assurance-chômage régulière et environ 700 000 demandes initiales d'assurance-chômage ont été déposées la semaine se terminant le 28 novembre.
- 6 millions de personnes bénéficient du PEUC, un nouveau programme temporaire qui prolonge le nombre de semaines pendant lesquelles une personne sous assurance-chômage peut recevoir des prestations; et
- 700 000 personnes sont sur EB, le programme d'extension de l'assurance-chômage qui permet des semaines supplémentaires de prestations lorsque les conditions économiques d'un État sont réunies et lorsque l'assurance-chômage et le PEUC sont épuisés.
Par souci de cohérence avec les données officielles, cette analyse s'appuie sur les données du ministère du Travail telles que rapportées dans les réclamations hebdomadaires du 3 décembre, à la fois les réclamations initiales et les réclamations continues. (Ii) Les preuves suggèrent une surdéclaration dans ces données, en particulier au début de la pandémie. En raison des retards dans le traitement des demandes d'assurance-chômage, les travailleurs reçoivent souvent des prestations rétroactivement, ce qui peut entraîner des problèmes de déclaration; par exemple, si un travailleur ne commence à recevoir des prestations qu'au cours de sa cinquième semaine de chômage, il est payé rétroactivement pour les quatre dernières semaines et peut apparaître dans les données du ministère du Travail non pas comme une personne demandant cinq semaines de prestations, mais comme cinq semaines distinctes. réclamations. Ces problèmes ont été exacerbés par les défis logistiques découlant de la mise en place de deux nouveaux programmes d'assurance-chômage. En outre, le désinvestissement dans les systèmes informatiques de l’interface utilisateur des États a permis aux cyberattaques de déposer des réclamations frauduleuses auprès des agences d’interface utilisateur des États. Ces facteurs conduisent probablement à une surestimation du nombre de chômeurs recevant des prestations d'assurance-chômage, en particulier PUA. Ces problèmes de rapports se sont atténués au fil du temps, à mesure que les États traitaient leur arriéré. Bien que nous utilisions les données de réclamations telles que rapportées pour cette analyse, nous sommes d'accord avec le GAO pour que le ministère du Travail poursuive le signalement rapide des réclamations uniques.
Le programme d'indemnisation du chômage auquel un chômeur participe (ou a demandé) et l'État dans lequel vit un chômeur détermine si elle perdra ses prestations immédiatement le 26 décembre et si elle pourra transférer immédiatement à EB, à terme, ou pas du tout. Nous ne prenons pas en compte les entrées éventuelles dans ces programmes ni les épuisements ou sorties des programmes entre le moment où les données ont été communiquées le 3 décembre et la date d'expiration du 26 décembre. La figure 2 présente ces déterminations pour la population bénéficiant de l'assurance-chômage à la date de l'avis de demande de prestations d'assurance-chômage publié le 3 décembre.
Sur la base de cet instantané, environ 10 millions de chômeurs perdront leurs prestations le 26 décembre.
- Expiration du PUA: 9 477 058 (le nombre total de personnes que le ministère du Travail rapporte reçoivent ou ont récemment déposé une demande de PUA) les travailleurs perdront leur indemnité de chômage immédiatement à l'expiration de la PUA.
- Expiration du PEUC: 505 165 travailleurs perdront leur indemnité de chômage en raison de l'expiration du PEUC et parce qu'ils vivent dans un état dans lequel l'EB est déclenché.
Il y a 1,6 million de chômeurs qui perdront leur indemnité de chômage dans les semaines à venir parce qu'ils ne pourront pas passer à l'EB ou à la PUA lorsqu'ils auront épuisé leurs prestations d'assurance-chômage régulières ou parce qu'ils épuiseront leurs prestations EB.
- Échappement UI et EB déclenchent: 871 537 perdront leur indemnité de chômage lorsqu'ils épuiseront les prestations d'assurance-chômage parce qu'ils vivent dans un état dans lequel l'EB est déclenché.
- Echappement EB: 681 075 perdront leur indemnité de chômage lorsqu'ils épuiseront les prestations de l'EB. Certains de ces bénéficiaires auraient eu droit à des semaines supplémentaires de prestations via PUA.
2,2 millions de chômeurs supplémentaires risquent de perdre l'accès à l'EB lorsqu'ils quittent l'assurance-chômage ou ne sont plus éligibles au PEUC le 26 décembre.
- Sur l'interface utilisateur ou PEUC dans un état avec déclenchement EB TUR activé: 683 256 sont sur UI ou PEUC dans un état où EB est déclenché uniquement parce que l'état a adopté le déclencheur TUR. Notez qu'au moins trois de ces États prévoient actuellement de revenir au déclencheur IUR et donc de déclencher EB après le 31 décembre.
- Sur UI ou PEUC dans un état avec déclenchement EB activé et IUR entre 5% et 6,5%: 1 548 315 sont sur UI ou PEUC dans un état où EB est déclenché, mais l'état a un IUR entre 5% et 6,5%, proche du seuil de 5%.
Enfin, 6,9 millions de chômeurs supplémentaires ne risquent pas de perdre de façon imminente l'accès aux indemnités de chômage parce qu'ils vivent dans un État où le taux de chômage assuré est actuellement supérieur à 6,5 pour cent. Parmi ce groupe, 3,3 millions de personnes passeront immédiatement à EB à partir du PEUC le 26 décembre et 3,6 millions passeront probablement à EB s'ils épuisent l'assurance-chômage avant de trouver un emploi. (Iii)
Conclusion
Cet hiver, il y a trop de façons différentes pour les chômeurs de perdre leur indemnité de chômage. Nous avions prédit en août que les déclencheurs d'EB expireraient prématurément, atténuant les aspects stabilisateurs de l'assurance-chômage et refusant des semaines supplémentaires de prestations à ceux qui ont eu du mal à prendre pied dans un marché du travail toujours façonné par la pandémie. Cette prédiction a commencé à se réaliser. La confluence des programmes liés à la pandémie expirant avec l'extinction des déclencheurs d'EB bien avant que l'économie ne se rétablisse signifie qu'environ 13,8 millions de chômeurs, y compris les chômeurs de longue durée, perdront leur indemnité de chômage de subsistance le 26 décembre ou risquent de perdre leur indemnité en les semaines suivantes.
L'élimination des prestations d'assurance-chômage pour des millions de chômeurs réduira probablement profondément la consommation des ménages, qui représente environ 70% du PIB américain. Depuis août, les prestations d’assurance-chômage représentent généralement environ 50 pour cent du salaire antérieur du bénéficiaire, ce qui constitue un soutien important, mais nécessite toujours une réduction substantielle des dépenses des ménages. De plus, la baisse des dépenses de consommation due à la déchéance des prestations menace de faire dérailler la fragile reprise économique.
L'élimination des indemnités de chômage alors que le marché du travail est faible crée d'énormes souffrances économiques pour les ménages et pour la fragile reprise économique. De plus, comme la douleur du marché du travail n'a pas été supportée de manière égale entre les groupes démographiques, l'expiration des prestations ne serait pas non plus ressentie de la même manière. L'emploi parmi les travailleurs des services à bas salaire a été touché de façon disproportionnée dans cette crise, et ces emplois sont occupés de manière disproportionnée par des femmes et des personnes de couleur. Avec ces groupes démographiques qui souffrent d'un plus grand chômage, ces groupes seront confrontés à une plus grande souffrance du fait de la déchéance des prestations dans les semaines à venir.
Le déclenchement de l'EB a d'autres conséquences en aval qui affaiblissent davantage le filet de sécurité et rendent la tâche plus difficile pour les travailleurs à bas salaires en période de ralentissement économique. Lorsque l'EB est déclenché dans un État, les États peuvent demander au Département américain de l'Agriculture une dérogation pour les exigences de travail du Programme d'aide nutritionnelle supplémentaire (SNAP), qui lient les adultes valides sans personnes à charge. Pendant la Grande Récession, les dérogations aux exigences de travail liées au système d'assurance-chômage ont fourni le degré le plus élevé de couverture des dérogations pendant la lente reprise. Parce qu'EB s'est déclenché si rapidement en 2020 et a commencé à se déclencher, de nombreux États n'auront pas d'éligibilité à la dérogation aux exigences de travail SNAP basée sur EB lorsque la suspension des exigences de travail à l'échelle nationale prendra fin.
Comme décrit ci-dessus, les gouvernements des États ont une certaine latitude pour étendre l'EB car ils ont le choix parmi les déclencheurs qui déterminent le moment où l'EB s'éteint, mais sont plus susceptibles de le faire avec un soutien fédéral substantiel. Quatre états sont actuellement activés par TUR qui seraient désactivés s'ils n'avaient pas adopté le déclencheur facultatif; six États (Arkansas, Colorado, Floride, Kentucky, Maine et Tennessee) auraient déclenché l'EB maintenant s'ils avaient adopté le déclencheur TUR. Mais au moins trois des États actuellement activés par TUR se déclencheront le 31 décembre en raison des lois des États qui lient le déclencheur facultatif à un financement fédéral à 100%. Bien que le fait de ne pas utiliser un déclencheur qui maintiendrait EB en place réduit les coûts de l'assurance-chômage du gouvernement des États, ce qui peut être une priorité élevée pour les États en ce moment en raison des crises budgétaires, cela laisse des millions de chômeurs dans une situation financière désastreuse maintenant et affecte certains participants au SNAP plus tard. .
Alors que les décideurs fédéraux envisagent un soutien budgétaire supplémentaire en réponse à la pandémie de COVID, il est impératif qu'une extension robuste de l'indemnisation du chômage soit une composante essentielle de tout paquet législatif. L'économie est toujours dans un «grand trou», la reprise économique s'affaiblit et il y a des signes clairs que le marché du travail a subi des dommages structurels. Permettre à l'indemnisation du chômage d'expirer – par l'expiration de la PUA, du PEUC et de la correspondance fédérale à 100% de l'EB – menace les travailleurs vulnérables et la fragile reprise économique.
Remerciements: Les auteurs remercient Elizabeth Pancotti, Kriston McIntosh et Kristen Broady pour leurs conversations fructueuses et leurs commentaires utiles, ainsi que Jay Shambaugh et Jana Parsons pour leur travail sur les publications antérieures dans ce domaine de recherche. Becca Portman a développé les données interactives, Lexi Contreras a fourni la conception graphique et Jennifer Umanzor a contribué à la recherche.
Notes de fin
(i) Pour plus de détails sur les déclencheurs EB, veuillez consulter Bauer, Edelberg et Parsons (2020) et Chodorow-Reich et Coglianese (2019).
(ii) Nous prenons comme instantané les réclamations initiales et continues telles que rapportées dans l'avis du 3 décembre 2020. Les demandes initiales de PUA rapportées ici ont été déposées pendant la semaine se terminant le 28 novembre et la semaine se terminant le 21 novembre; Les réclamations continues de PUA concernent la semaine se terminant le 14 novembre. Pour les chiffres indiqués ici, les réclamations initiales d'assurance-chômage ont été déposées au cours de la semaine se terminant le 28 novembre et le chômage assuré pour la semaine se terminant le 21 novembre. Les réclamations PEUC et EB ont été déposées au cours de la semaine se terminant en novembre. 14.
(iii) L'analyse rapportée ici ne porte que sur un instantané des demandes d'indemnisation déclarées le 3 décembre. Dans leur analyse, Elizabeth Pancotti et Andrew Stettner modélisent les flux continus d'entrée et de sortie des programmes d'indemnisation du chômage pour projeter le nombre de participants au programme le 26 décembre et constatent que plus de 16 millions de travailleurs perdront l'accès aux indemnités de chômage d'ici la fin de 2020, en raison d'une combinaison d'épuisement de l'admissibilité et de la falaise des prestations. Ils projettent également des IUR et des TUR pour modéliser les déclencheurs d'EB les 26 et 31 décembre. Alors que nos estimations sur le nombre de participants touchés convergent à mesure que nous nous rapprochons de ces dates et que les la lumière du jour entre nos estimations reflète des différences d'approche.
