Un principe fondamental de la macroéconomie est que les banques centrales devraient être autorisées à mener une politique monétaire indépendante de la politique à court terme. La séparation de la politique monétaire de la politique budgétaire permet à la banque centrale de gérer la masse monétaire de l'économie sans choisir les gagnants et les perdants et sans contourner le processus du Congrès. La Réserve fédérale n'est pas totalement indépendante, mais ses actions récentes équivalent à une politique budgétaire qui l'expose à de plus grandes pressions politiques susceptibles d'influencer ses décisions politiques.
Les économistes s'entendent largement pour dire que les banques centrales devraient être indépendantes. Il est enseigné dans pratiquement tous les manuels de macroéconomie et largement discuté dans la littérature universitaire. Une enquête menée en 2016 auprès de macroéconomistes a demandé s'il était «souhaitable de maintenir l'indépendance de la banque centrale» et a constaté que 94% des répondants étaient d'accord ou fortement d'accord. Comme le décrit le site Web de la Fed, «L’expérience du monde entier a également montré que les pays dotés de banques centrales indépendantes capables de prendre des décisions sans influence politique ont de meilleurs résultats économiques pour leurs citoyens».
L’indépendance comporte de nombreux aspects, mais la règle la plus fondamentale est que les décisions de politique monétaire de la banque centrale ne doivent pas être déterminées par les objectifs de politique budgétaire du gouvernement. Si une législature ou un exécutif peut ordonner à la banque centrale d'imprimer de l'argent, alors le gouvernement peut dépenser sans limite. L'augmentation de la quantité d'argent réduit sa valeur, ce qui peut conduire à l'hyperinflation et à une catastrophe économique comme on le voit dans des pays comme le Zimbabwe, le Venezuela et l'Argentine.
Même lorsqu'elles ne sont pas exposées au risque d'hyperinflation, les politiques budgétaire et monétaire doivent être maintenues séparées. La masse monétaire est un large instrument qui affecte l'ensemble de l'économie. Chaque banque centrale est confrontée au défi de fournir la quantité optimale de monnaie demandée dans l'économie sans créer une offre excédentaire ou insuffisante. La politique budgétaire, en revanche, est plus ciblée et aussi plus subjective, car certaines personnes en bénéficient tandis que d'autres en souffrent. Les questions de savoir qui devrait être imposé et comment les fonds devraient être dépensés sont des décisions fondées sur la valeur qui devraient être ouvertement débattues et décidées par des moyens démocratiques.
Les banques centrales devraient limiter leur attention à la politique monétaire et laisser la politique budgétaire être déterminée par le processus démocratique. Ils devraient également chercher à empêcher l'ingérence politique dans leurs décisions de politique monétaire. Les titulaires politiques, par exemple, pourraient faire pression sur les banquiers centraux pour qu'ils poursuivent une politique monétaire stimulante avant une élection, même si cela peut conduire à une récession par la suite. Le président Nixon a poussé le président de la Fed, Arthur Burns, à l'aider à remporter sa réélection en 1972, ce qui a déclenché une période de stagflation économique. Comme les anciens présidents de la Fed Volcker, Greenspan, Bernanke et Yellen ont écrit ensemble: «L'économie fonctionne mieux lorsque la banque centrale est exempte de pressions politiques à court terme».
Cela ne signifie pas que la Fed devrait être irréprochable. L'agence a été créée par le Congrès, qui fixe ses objectifs et assure une surveillance pour s'assurer que ses actions sont conformes à ces objectifs. Le Congrès pourrait, par exemple, obliger la Fed à suivre une règle de politique monétaire, ne serait-ce que comme référence non contraignante. Les règles et les objectifs fixés par le Congrès devraient idéalement offrir transparence et responsabilité démocratique tout en aidant la Fed à maintenir son indépendance vis-à-vis des pressions politiques à court terme.
Bien qu'aucune banque centrale ne soit totalement indépendante, les responsables de la Fed résistent généralement à la pression de politiser leurs décisions politiques. Le président Powell, en particulier, a défendu l'indépendance de la Fed et détourné les critiques constantes du président Trump. Sa résolution louable a contribué à affaiblir le profil politique de la Fed. Les actions récentes de la Fed, en revanche, ont accru son exposition politique en s'aventurant dans le domaine de la politique budgétaire.
En réponse à l'épidémie de coronavirus et au verrouillage qui a suivi, la Fed a créé une série de programmes de prêts d'urgence dans des domaines qui étaient auparavant hors de son autorité. Le Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security (CARES) Act autorise la Fed à consentir jusqu'à 2,3 billions de dollars de prêts aux États et aux administrations locales, aux petites et moyennes entreprises, et même aux grandes entreprises. La facilité de liquidité municipale (MLF) fournit des fonds aux gouvernements locaux et des États, ce que les anciens présidents Bernanke et Yellen ont déclaré que la Fed ne devrait jamais faire. Le Main Street Lending Program (MSLP) fournit des prêts aux petites et moyennes entreprises, ce qui n’est pas le travail de la Fed. La Facilité de crédit aux entreprises du marché secondaire (SMCCF) permet à la Fed d'acheter des obligations de sociétés de qualité indésirable tandis que la Facilité de crédit aux entreprises du marché primaire (PMCCF) fournit des fonds directement aux grandes sociétés, qui n'ont rien à voir avec la liquidité des marchés financiers .
Ces programmes dépassent largement le mandat de la Fed. Ils obligent la Fed à s'engager dans la politique budgétaire et, à ce titre, ouvrent la porte aux pressions politiques. Sur le FML, par exemple, la Fed a été confrontée à des pressions immédiates pour étendre sa liste de municipalités éligibles, auxquelles elle a déjà acquiescé, et a ensuite été soumise à de nouvelles pressions pour augmenter le nombre et les types d'obligations qu'elle achèterait. La Fed a assoupli les conditions d'éligibilité du MSLP pour inclure un plus large éventail d'entreprises et est susceptible de l'étendre davantage pour inclure les organisations à but non lucratif. Le SMCCF a été élargi pour créer le propre indice du marché obligataire de la Fed et augmenter son portefeuille pour inclure toutes les obligations de sociétés qui satisfont à ses critères de notation et d’échéance minimum.
Les nouveaux programmes de prêt de la Fed n’ont rien à voir avec ses missions de gestion de la masse monétaire et de soutien de la liquidité du système bancaire. Bien au-delà de la simple coordination de la politique avec le Trésor, la Fed est invitée à mener une politique comme si c'était le Trésor.
Ces programmes n'ont pas non plus été imposés à la Fed. La loi CARES donne à la Fed autorisation de poursuivre ces installations, mais il ne exiger la Fed le fait. Contrairement aux précédents présidents Bernanke et Yellen qui s'étaient publiquement opposés au financement de la Fed par les gouvernements municipaux et d'autres mesures de politique budgétaire, le président Powell semble être un partisan enthousiaste de ces programmes. Cependant, il n'est pas trop tard pour fermer ces mécanismes de politique budgétaire avant de nuire davantage à l'indépendance réputée de la Fed.
Ces nouveaux programmes de prêts ne font que commencer. Le MLF n'a commencé à acheter des obligations qu'au début de juin. Le MSLP n'est pas encore pleinement opérationnel. Jusqu'à présent, le SMCCF a acheté des fonds négociés en bourse (ETF) mais pas d'obligations individuelles. Alors que la Fed a déjà promis des fonds aux entreprises et aux municipalités en attente, elle pourrait toujours choisir de ne pas allouer le crédit restant. Cela semble particulièrement prudent étant donné les signes récents que la reprise économique a déjà commencé.
Pour être une banque centrale efficace, la Fed doit s'efforcer de rester indépendante de toute influence politique à court terme. Une séparation stricte des politiques monétaire et budgétaire contribue à renforcer l'indépendance des banques centrales. En revanche, les nouveaux programmes de prêts d’urgence de la Fed vont bien au-delà de sa mission et l’ouvrent à une influence politique indésirable. Les responsables de la Fed devraient mettre fin rapidement à ses nouvelles facilités de prêt afin d'éviter la politique de politique budgétaire et de maintenir l'indépendance dans leurs propres décisions politiques.
Thomas L. Hogan
Thomas L. Hogan, Ph.D., est un résident senior fellow à AIER. Il était auparavant économiste en chef du Comité sénatorial des États-Unis sur les banques, le logement et les affaires urbaines. Ses principaux intérêts de recherche portent sur la réglementation bancaire et la politique monétaire.
