Par W. Raphael Lam et Paulo Medas
La dette et les déficits records pendant la pandémie ont incité de nombreux pays à suspendre leurs règles budgétaires.
Depuis 1990, un nombre croissant de pays ont adopté des règles budgétaires pour renforcer la discipline budgétaire et accroître la crédibilité des finances publiques. Ces limites numériques sur les dépenses, les déficits ou la dette signalent l’engagement d’un gouvernement à la prudence. Dans le même temps, les conseils budgétaires deviennent de plus en plus courants pour assurer une surveillance indépendante et surveiller le respect des règles.
Que se passe-t-il lorsqu’un pays doit répondre à un choc important comme la pandémie ? Les gouvernements doivent trouver le juste équilibre entre l’impératif d’une aide d’urgence et la crédibilité du cadre budgétaire fondé sur des règles.
Nos nouvelles recherches montrent comment les pays relèvent ce défi, en particulier pendant la pandémie. À mesure que la crise se prolonge, les niveaux élevés de déficit et d’endettement remettront davantage en cause la crédibilité des cadres de politique budgétaire ancrés dans des règles.
Les écarts par rapport aux règles, en particulier les limites ou les points d’ancrage de la dette, sont difficiles à inverser.
Grands écarts
Les gouvernements ont utilisé toute la souplesse des règles pour répondre de manière appropriée à la crise sanitaire. Près de 40 % des économies dotées de règles budgétaires ont activé des clauses de sauvegarde pendant la pandémie, notamment l’Union européenne, la Jamaïque, le Paraguay et le Royaume-Uni. Cela se compare à 5% pendant la crise financière mondiale, lorsque ces clauses ne faisaient souvent pas partie du cadre. Ces clauses permettent de s’écarter des règles numériques dans les limites définies par le cadre. Sans de telles clauses, les pays doivent recourir à des suspensions ad hoc ou à des modifications des règles.
Les conseils budgétaires ont également joué un rôle important en évaluant les réponses politiques liées à la crise et l’utilisation appropriée des clauses de sauvegarde. Ces conseils sont des organismes indépendants et non partisans qui assurent la surveillance budgétaire, y compris l’établissement des coûts des mesures politiques, l’évaluation des prévisions budgétaires et le suivi des règles. Leur rôle est essentiel pour assurer la transparence et la crédibilité du cadre. Dans certains cas, ils ont donné des conseils sur la taille et le type de soutien budgétaire et ont souligné la nécessité d’une plus grande transparence des mesures fiscales liées à la COVID-19.
L’augmentation sans précédent des déficits et des dettes pendant la pandémie a entraîné d’importants écarts par rapport aux règles budgétaires. En 2020, environ 90 % des pays avaient des déficits supérieurs aux limites des règles – d’environ 4 % du produit intérieur brut, en moyenne – tandis que la dette publique dépassait la limite pour plus de la moitié des pays ayant des règles en place. La dette publique a dépassé les limites d’environ 50 % du PIB en moyenne dans les économies avancées et d’environ 25 % dans les marchés émergents, s’ajoutant aux écarts déjà importants d’avant la crise.
Le retour aux règles budgétaires
Un défi majeur pour de nombreux pays sera de savoir si et comment modifier le cadre fondé sur des règles après des écarts majeurs.
Les écarts par rapport aux règles, en particulier les limites ou les points d’ancrage de la dette, sont difficiles à inverser. Au lendemain de la crise financière mondiale, par exemple, les économies avancées sont lentement revenues aux limites des règles de déficit d’avant la crise, mais leurs dettes sont restées élevées. Dans les marchés émergents et les économies en développement, les déficits ont d’abord diminué vers les limites, puis se sont creusés à nouveau après 2014 lorsque les prix des matières premières ont chuté.
Les gouvernements sont confrontés à des choix difficiles dans l’environnement post-pandémique. Quelles que soient les voies de rétablissement ou de révision des règles, des institutions budgétaires et des cadres à moyen terme solides seront importants pour préserver la crédibilité des politiques pendant la période de transition. Des preuves empiriques suggèrent que les écarts par rapport aux limites de déficit sont associés à des coûts de financement plus élevés. Une transition crédible permet de limiter les coûts des finances publiques.
Les pays pourraient profiter de cette occasion pour renforcer davantage les règles budgétaires. Bien que les cadres aient été flexibles pendant les crises, ils n’ont pas réussi à empêcher une accumulation importante et persistante de la dette publique, même si les coûts du service de la dette ont été maîtrisés, reflétant la baisse tendancielle de l’inflation et des taux d’intérêt réels.
Chaque pays devra choisir sa propre voie. Mais dans tous les cas, des cadres efficaces fondés sur des règles nécessitent un engagement politique fort, y compris un bon historique de conformité, les bonnes incitations à constituer des tampons pendant les périodes fastes et des clauses de sauvegarde bien conçues pour gérer les chocs négatifs importants. Le renforcement de la capacité des conseils budgétaires à fonctionner de manière indépendante et à remplir leur mandat améliorerait également la crédibilité et la responsabilité des politiques.
Nouveaux ensembles de données
Le FMI vient de publier des mises à jour de deux ensembles de données mondiaux sur les règles budgétaires et les conseils budgétaires.
Les deux deviennent une caractéristique plus courante des cadres politiques à l’échelle mondiale. Fin 2021, environ 105 pays avaient des règles, contre moins de 10 en 1990. Le nombre de pays dotés de conseils budgétaires est également passé de 19 en 2010 à 49 aujourd’hui.
Le premier ensemble de données fournit des informations sur les règles budgétaires nationales et supranationales dans 106 pays de 1985 à 2021. Il présente également des détails sur les types et les caractéristiques des règles, telles que leur base juridique, leur couverture, les clauses de sauvegarde, ainsi que les procédures d’exécution, et prend en compte stock de dispositifs de soutien clés en place, y compris les organes de surveillance et les lois sur la responsabilité budgétaire.
La seconde décrit les principales caractéristiques des conseils budgétaires en décembre parmi les membres du FMI. L’ensemble de données comprend les principales caractéristiques du mandat du conseil, ses tâches et ses canaux d’influence ; et les principales caractéristiques institutionnelles telles que l’indépendance, la responsabilité et les ressources humaines.
Ces ressources visent à aider les décideurs politiques à renforcer leur gouvernance budgétaire sur la base des meilleures données internationales disponibles.
