Dans son dernier discours sur l’état de l’Union, le président Joe Biden a souligné le programme BEAD (Broadband Equity, Access, and Deployment) de 42,5 milliards de dollars pour connecter les emplacements non desservis et mal desservis au haut débit. Dans le cadre de la loi de 2021 sur l’investissement et l’emploi dans les infrastructures, Biden s’est vanté que le programme connecterait tout le monde : « Nous veillons à ce que chaque communauté ait accès à un Internet haut débit abordable. »
Cependant, dans la même adresse, Biden a poursuivi en déclarant que « lorsque nous ferons ces projets, nous allons acheter américain… Ce soir, j’annonce également de nouvelles normes pour exiger que tous les matériaux de construction utilisés dans les projets d’infrastructure fédéraux soient fabriqués en Amérique. »
Le problème est que le pays peut combler la fracture numérique rurale au cours des prochaines années, ou il peut appliquer un mandat strict d’achat américain. Il ne peut pas faire les deux, obligeant l’administration à décider quel principe elle veut privilégier par rapport à l’autre.
La déclaration de Biden a lancé un processus administratif conçu pour déterminer comment la politique Buy American s’applique aux réseaux à large bande financés par le gouvernement. Le lendemain de l’état de l’Union, l’Administration nationale des télécommunications et de l’information (NTIA) – l’agence chargée de distribuer les dollars de déploiement du haut débit – a écrit : « Le président a clairement indiqué que si Buy America était la loi du pays depuis 1933, aussi de nombreuses administrations ont trouvé des moyens de contourner ses exigences. Nous n’allons pas. » Le Bureau de la gestion et du budget (OMB) a également entamé un processus «pour clarifier les exigences existantes» et «fournir des orientations supplémentaires sur la mise en œuvre de ces exigences statutaires».
La question à laquelle l’administration Biden doit répondre est de savoir si les exigences Buy American s’appliquent à 100% des matériaux utilisés dans la construction d’un réseau à large bande financé par BEAD, ou si elles peuvent être levées pour des composants spécifiques qui ne sont pas actuellement produits aux États-Unis.
En examinant cette question, l’administration devrait tenir compte de trois réalités fondamentales.
Premièrement, quelle que soit sa décision, plus de 90 % du coût total de la construction du haut débit ira à la main-d’œuvre et aux matériaux américains. Soixante-dix pour cent iront à la main-d’œuvre, et sur les 30 % restants des coûts de construction, 70 % seront dépensés pour le conduit de fibre, pour lequel il existe une offre américaine existante.
Deuxièmement, il existe de nombreux éléments critiques des réseaux haut débit qui, tout en représentant moins de 10 % du budget, sont essentiels et ne peuvent à court terme être sourcés auprès des fabricants américains. Comme la NTIA l’a déjà découvert en analysant les implications Buy American pour son programme de subventions Middle Mile, certains composants critiques (y compris « l’équipement de commutation à large bande, l’équipement de routage à large bande, l’équipement de transport à multiplexage par répartition d’ondes denses et l’équipement d’accès à large bande ») sont « provenant exclusivement de Asie. » L’étude de la NTIA a également indiqué qu’il existe une pénurie de certains types de semi-conducteurs et de composants à large bande fabriqués aux États-Unis.
Troisièmement, si les exigences Buy American sont appliquées pour tous les composants nécessaires au déploiement et à l’exploitation des réseaux, cela entraînera des retards importants dans le déploiement des réseaux à large bande partout. Ceux qui déploient les réseaux devraient suspendre leurs plans actuels jusqu’à ce qu’ils convainquent les entreprises capables de fabriquer ces composants de le faire aux États-Unis. Il n’est pas clair que ces entreprises le feraient, étant donné la nature ponctuelle des dépenses du gouvernement fédéral pour le déploiement du haut débit.
Cela signifierait des retards supplémentaires jusqu’à ce que de nouvelles installations soient construites et commencent à produire un approvisionnement suffisant de composants (et ces composants passent par un processus de test rigoureux). « La capacité de fabrication nationale pour les composants, le routage à large bande et les équipements de transport à large bande nécessitera, au minimum, 24 à 36 mois », a noté l’étude de la NTIA.
Dans son dossier auprès de l’OMB, la Fondation pour la technologie de l’information et l’innovation a résumé la situation de la manière suivante : Exiger que tous les composants soient fabriqués aux États-Unis « reviendrait à parier les fonds BEAD sur des négociations fructueuses avec des fabricants étrangers, la construction réussie d’une capacité de fabrication suffisante et maintien réussi de cette capacité tout au long de la construction des projets BEAD. Les trois paris sont très incertains et inutiles.
Ajoutant à la complexité de la négociation des contrats nécessaires, au moment où les installations de fabrication sont construites et produisent des composants, l’économie du déploiement des réseaux aura été négativement modifiée. Au cours de l’année écoulée, les fournisseurs de services Internet (FAI) et les 50 États ont dépensé des capitaux importants pour mettre en place les fonctions nécessaires pour attribuer le financement BEAD et commencer à construire des réseaux au cours des 12 prochains mois. Si le processus est retardé de plusieurs années, nous ne savons pas si les États auront encore le personnel consacré à l’effort. En outre, une plus grande percée sur les marchés ruraux par les FAI haut débit sans fil fixes et par satellite rendra ces marchés moins attrayants pour les fournisseurs de services basés sur la fibre, augmentant ainsi les plafonds de financement en capital que le BEAD doit couvrir.
En bref, si les exigences Buy American retardent les déploiements financés par BEAD, les coûts de déploiement des réseaux seront plus élevés et les rendements attendus du marché seront plus faibles, ce qui fera que les dollars BEAD atteindront moins d’Américains non connectés.
Ce n’est pas un nouveau problème. Comme l’a noté une coalition de l’industrie dans une lettre à la NTIA, « bien que la loi américaine de 2009 sur la relance et le réinvestissement (ARRA) ait imposé des exigences identiques, la NTIA et le service des services publics ruraux du ministère de l’Agriculture ont déterminé qu’une dérogation pour les équipements à large bande était nécessaire pour mettre en œuvre efficacement le législation. »
Il existe des solutions qui honoreraient les aspirations de la politique Buy American et des dispositions sur le haut débit de la loi sur les infrastructures. Le moyen le plus simple serait que l’OMB ou la NTIA émettent une dérogation pour tous les composants du projet BEAD, à l’exception des câbles en fibre optique et en cuivre. C’est essentiellement ce que l’administration Obama a fait pour le programme de financement du haut débit de l’American Recovery and Reinvestment Act. Il pourrait également y avoir des dérogations plus ciblées pour des composants spécifiques.
Il y a un besoin de vitesse. La NTIA finalisera les allocations de financement aux États d’ici le 30 juin, et les États finaliseront leurs plans d’ici la fin de l’année. Les FAI qui soumissionneront pour les fonds sont déjà bien engagés dans le processus de planification. S’il n’y a pas de signaux clairs sur les exigences et les dérogations Buy American, l’ensemble du processus s’arrêtera. Les plans pour des milliers d’emplois dans la construction et l’installation aux États-Unis seraient abandonnés, des millions d’Américains resteraient déconnectés et le potentiel de croissance économique et de création d’emplois dans des zones non connectées ne serait pas réalisé.
Le président Biden est sur des bases solides en affirmant que l’apport du haut débit à toutes les communautés constituerait une réalisation historique pour son administration et l’Amérique. Mais l’inflexibilité des dispositions Buy American pourrait mettre cette opportunité unique en une génération à risque d’échec.
