Le programme national d’assurance contre les inondations (NFIP) a été conçu pour réduire l’exposition des ménages et des prêteurs aux risques d’inondation et encourager les prêts. Dans cet article, basé sur notre étude connexe, nous montrons que dans certaines situations, le programme limite en fait l’accès au crédit, en particulier pour les emprunteurs à faible revenu, une conséquence involontaire de ce programme bien intentionné.
Le programme national d’assurance contre les inondations
Le Congrès a créé le NFIP en 1968 pour « promouvoir l’intérêt public en fournissant une protection appropriée contre les risques de pertes dues aux inondations et en encourageant une utilisation rationnelle des terres en minimisant l’exposition des biens aux pertes dues aux inondations ». Cela fait suite à la preuve que les pertes causées par les inondations après la catastrophe et les secours fédéraux en cas de catastrophe qui ont suivi, conçus pour aider les communautés à se remettre de ces pertes, faisaient peser un fardeau de plus en plus lourd sur les ressources du pays.
La loi de 1968 sur l’assurance nationale contre les inondations n’exigeait pas la participation de la communauté au NFIP ; au lieu de cela, il a donné aux communautés la possibilité de participer au programme et d’obtenir une assurance contre les inondations subventionnée en remplissant une carte des taux d’assurance contre les inondations (FIRM). Un FIRM est une carte officielle de la communauté. La carte indique la région qui est considérée comme un risque d’inondation de 100 ans – les soi-disant «zones spéciales de risque d’inondation (SFHA)». Ce sont des parties d’une communauté qui ont une chance d’être inondées « au moins » une fois tous les 100 ans (pour une discussion détaillée du risque d’inondation sur 100 ans, voir ici ou ici). Les communautés qui choisiraient de se joindre au programme adopteraient et appliqueraient des normes de gestion des plaines inondables visant à réduire les dommages causés par les inondations.
Même si la loi de 1968 n’obligeait pas les propriétaires à souscrire une assurance contre les inondations, elle refusait l’aide en cas de catastrophe aux personnes vivant dans une zone inondable de 100 ans qui auraient pu souscrire une assurance contre les inondations mais ne l’ont pas fait (voir : article 1314 du Housing and Loi sur le développement urbain de 1968). Au fil du temps, le Congrès a de plus en plus fait pression sur les communautés et les résidents des zones à risque d’inondation pour qu’ils souscrivent une assurance contre les inondations. À partir de 1973, le Congrès a imposé aux établissements de crédit sous réglementation fédérale (principalement des banques à charte) de ne pas consentir, augmenter, prolonger ou renouveler un prêt sur une propriété située dans une SFHA sans exiger une assurance contre les inondations. Le Congrès a encore élargi l’exigence d’achat d’assurance en 1994 pour s’appliquer aux prêts hypothécaires souscrits par des entreprises parrainées par le gouvernement (GSE).
Pour attirer les inscriptions au programme, la National Flood Insurance Act de 1968 stipulait que les occupants des structures construites sur les plaines inondables verraient leurs primes subventionnées. Pour attirer davantage la participation, les tarifs de l’assurance contre les inondations ont été abaissés en 1972 et à nouveau en 1974. Cependant, la tendance à la baisse des primes d’assurance a commencé à s’inverser en 1981, lorsque les tarifs ont augmenté pour la première fois dans l’histoire du NFIP. La loi Biggert-Waters de 2012 exigeait que les subventions – dont bénéficiaient les propriétés pré-FIRM – soient progressivement supprimées. La loi a en outre éliminé les subventions pour une gamme de propriétés, y compris toute propriété achetée après la date de promulgation. En conséquence, à partir de l’automne 2012, les emprunteurs hypothécaires potentiels pour les propriétés résidentielles situées dans des zones inondables à haut risque ont dû souscrire une assurance contre les inondations à des taux non subventionnés. Cela a entraîné une augmentation significative du coût de l’assurance contre les inondations, avec des effets potentiellement négatifs sur l’accessibilité du financement hypothécaire pour les emprunteurs à revenu faible ou moyen. La loi de 2014 sur l’abordabilité de l’assurance contre les inondations des propriétaires a partiellement inversé cette tendance. Cela a atténué le problème des taux, mais seulement dans une certaine mesure, car dans la plupart des cas, cela a permis aux primes d’assurance d’augmenter jusqu’à 18 % par an jusqu’à ce qu’elles atteignent leurs taux basés sur le risque.
Combiner les cartes d’inondation et les données de prêt
Nous étudions les effets de l’assurance obligatoire contre les inondations en combinant les données du Home Mortgage Disclosure Act (HMDA), qui comprennent des informations détaillées sur les demandes de prêt hypothécaire, avec des données sur les catastrophes naturelles, ainsi que des cartes numérisées des inondations de la FEMA. À cette fin, nous numérisons ces cartes d’inondation et quantifions la mesure dans laquelle chaque secteur de recensement américain est considéré comme étant à risque d’inondations centenaires. Comme indiqué, tout demandeur dans une telle région est tenu de souscrire une assurance contre les inondations. Nous créons ainsi un ensemble de données unique qui détaille la couverture et les modifications apportées aux cartes nationales des inondations pour les années 2013-2021.
La paire de cartes ci-dessous représente l’ensemble des États-Unis (panneau supérieur) et la région autour de la Nouvelle-Orléans en Louisiane (panneau inférieur). Les secteurs de recensement couvrent environ 4 000 habitants et peuvent varier en taille géographique. Les zones densément peuplées sont très petites et peuvent être classées avec précision comme étant à risque d’inondation ou non. Sur les cartes, les zones en rouge foncé sont considérées comme couvertes à 100 % par des zones inondables. Les zones en vert foncé, en revanche, sont au maximum couvertes à 5 % par une zone inondable. Par zone, la majeure partie des États-Unis n’est pas considérée comme un risque d’inondation. Cependant, les régions les plus peuplées se trouvent le long de la côte ou à proximité des rivières – ces secteurs de recensement sont géographiquement petits mais nombreux. Sur la base des données hypothécaires HMDA, nous estimons que plus de 40 % de toutes les demandes de prêt hypothécaire pour de nouvelles maisons unifamiliales (résidence principale) aux États-Unis au cours des dix dernières années ont eu lieu dans des secteurs de recensement qui étaient au moins partiellement couverts par des zones inondables. Cela représente plus de 50 millions de nouvelles demandes d’achat de logement.
La prochaine série de cartes montre les changements dans les zones inondables autour de la région de la baie du Delaware entre la fin de l’année 2018 et 2021. Il est évident que la dernière carte montre qu’une plus grande proportion de la zone présente un « risque d’inondation ».—avec le mandat d’assurance contre les inondations qui y est associé. Un certain nombre de zones auparavant « sûres » ont été rezonées et sont au moins partiellement (dans certains cas substantiellement) couvertes par une zone inondable en 2021. Il est peu probable que le risque d’inondation sous-jacent change considérablement en si peu de temps. Les changements radicaux résultent du fait que les mises à jour des cartes d’inondation sont peu fréquentes – la FEMA atteste d’un long arriéré de cartes nécessitant une mise à jour (pour une discussion, voir ici). Les mises à jour cartographiques peuvent augmenter le degré auquel une zone est considérée comme à risque d’inondation, ou elles peuvent refléter les efforts déployés par la communauté pour gérer le risque d’inondation. Dans ce dernier cas, la part du secteur de recensement désignée comme sujette aux inondations peut en fait diminuer. Les mises à jour cartographiques sont un peu plus fréquentes dans les années qui suivent une catastrophe majeure. Cependant, même après une catastrophe majeure, une mise à jour prend généralement plusieurs années.
À l’aide de cartes de la fin de chaque année, entre 2013 et 2021, nous calculons les changements d’une année sur l’autre dans la proportion d’un secteur de recensement couvert par une carte des inondations. Les changements sont bornés entre -1 et 1. Un changement de 1 indique qu’une piste de recensement n’était couverte par aucune carte d’inondation à la fin d’une année donnée, mais est considérée comme entièrement couverte par une carte d’inondation l’année suivante.
Le fait que les mises à jour des cartes FEMA puissent être lentes est important pour les besoins de notre étude. Si nous tenons compte des dommages causés par les inondations passées ainsi que des cartes FEMA passées dans nos analyses, alors toute mise à jour discrète des cartes d’une année sur l’autre est conditionnellement indépendante du risque d’inondation réel. Après tout, le risque d’inondation sous-jacent évolue lentement et les mises à jour cartographiques peuvent être sporadiques, motivées par les ressources disponibles plutôt que par le pur reflet du risque. En fin de compte, le moment de toute mise à jour cartographique peut être indépendant du risque réel, ce qui nous permet de distinguer l’effet d’un mandat d’assurance du risque d’inondation sous-jacent.
Conséquences imprévues de l’assurance obligatoire
Dans notre article, nous établissons un lien entre l’acceptation par un prêteur des demandes de prêt hypothécaire individuelles dans un secteur de recensement donné et les changements dans la mesure dans laquelle le secteur est couvert par une carte des inondations. Nous cherchons finalement à quantifier la réaction des banques et des emprunteurs lorsqu’ils se trouvent soudainement dans une zone inondable, ainsi que les exigences d’assurance qui accompagnent cette couverture.
Nous constatons que la probabilité qu’une demande de prêt soit acceptée par un prêteur, ainsi que le montant des prêts acceptés, sont plus faibles dans les régions qui connaissent une croissance de la couverture des zones inondables. Proportionnellement à l’hypothèse selon laquelle les coûts de l’assurance contre les inondations réduisent la capacité d’emprunt des ménages marginaux, nous constatons que la réduction des prêts est la plus forte pour les ménages ayant un revenu relatif plus faible et des scores FICO plus faibles, après avoir pris en compte les occurrences réelles d’inondations, le risque d’une région, et les caractéristiques de l’emprunteur et de la banque. Nous effectuons un certain nombre de tests dans notre article pour nous assurer que nos résultats captent l’effet de l’exigence d’assurance par opposition à tout effet pouvant résulter d’un risque d’inondation sous-jacent.
Bien que nos résultats décrivent certaines conséquences négatives – et probablement involontaires – résultant des exigences d’assurance obligatoire, il convient de noter que nous ne parlons pas des effets globaux sur le bien-être de la mise à jour des cartes d’inondation ou de la nécessité d’une assurance. Cependant, puisqu’il semble socialement indésirable de limiter les quartiers riverains aux riches, nos résultats témoignent de l’importance de tenir compte de l’abordabilité lors de l’introduction de normes obligatoires. Lorsque le Congrès a adopté la loi de 2014 sur l’abordabilité de l’assurance contre les inondations des propriétaires, il a demandé à la FEMA d’élaborer un projet de cadre d’abordabilité. La FEMA a publié son cadre d’abordabilité en 2018 mais ne l’a pas mis en œuvre car la FEMA ne dispose pas encore du financement nécessaire.
Kristian Blickle est économiste de recherche financière dans les études sur les risques climatiques au sein du groupe de recherche et de statistiques de la Federal Reserve Bank de New York.
Katherine Engelman est spécialiste des données au Bureau des données et de l’analyse du groupe Technologie de la Banque.
Theo Linnemann est data scientist au sein du Data and Analytics Office du groupe Technology de la Banque.
João AC Santos est directeur de la Division de la recherche sur les politiques d’intermédiation financière du Groupe de la recherche et des statistiques de la Banque.
Avertissement
Les opinions exprimées dans cet article sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement la position de la Federal Reserve Bank de New York ou du Federal Reserve System. Toute erreur ou omission est de la responsabilité des auteurs.
