Les HFC et le cas des polluants climatiques à courte durée de vie

Le Congrès a commencé à débattre des options politiques pour lutter contre le changement climatique il y a plus de trois décennies, mais sa première stratégie législative globale pour lutter contre les gaz à effet de serre a été reportée à décembre dernier. Ce n’était guère un moment de convivialité bipartite au Congrès et pourtant, il a produit un accord historique pour réduire progressivement l’utilisation des hydrofluorocarbures (HFC) avec un large co-parrainage des deux parties. Qu’est-ce qui a poussé cette législation? Est-ce un coup de chance ou un cas qui offre des leçons plus larges pour d’autres gaz à effet de serre tels que le dioxyde de carbone, le méthane et le noir de carbone ?

Les HFC sont peut-être destinés à entrer dans l’histoire de l’environnement comme l’épée technologique ultime à deux tranchants. Leur développement et leur déploiement rapides dans le monde entier dans les systèmes de climatisation et de réfrigération ainsi que dans une gamme de mousses et d’aérosols commerciaux ont joué un rôle essentiel dans la lutte contre l’appauvrissement de la couche d’ozone. Les HFC ont permis au Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone de devenir un modèle de gouvernance environnementale internationale efficace, incluant un rôle de l’Amérique centrale.

Les caractéristiques de protection de l’ozone des HFC, cependant, sont contrebalancées par leur rôle de formidable « polluant climatique à courte durée de vie ». Tout comme le méthane et le noir de carbone, leur impact est particulièrement intense pendant les décennies suivant immédiatement leur libération dans l’atmosphère, ce qui en fait des options politiques potentiellement attrayantes pour produire des avantages climatiques à court terme.[1]

Le processus d’examen en cours de Montréal s’est tourné vers les HFC il y a plus d’une décennie, aboutissant à l’amendement de Kigali en 2016. Cela a ajouté les HFC à sa liste de substances contrôlées et a spécifié un processus de réduction progressive qui a commencé trois ans plus tard pour 120 pays participants. La mise en œuvre complète de Kigali devrait réduire 21st Réchauffement global du siècle d’un demi-degré (Celsius) en dessous des niveaux de température sous l’utilisation continue de HFC. Aux États-Unis, les efforts antérieurs de l’administration Obama pour élaborer des réglementations par le biais du Clean Air Act se sont heurtés à la résistance des tribunaux fédéraux, le Congrès a échoué à plusieurs reprises à établir une voie législative vers la réduction des HFC et l’administration Trump a manifesté son mépris pour Kigali ou tout autre traité environnemental.

Cela a ouvert la voie à l’adoption étonnante de l’American Innovation and Manufacturing Act (AIM Act), intégré dans un paquet législatif comprenant 900 milliards de dollars pour le soulagement de la pandémie. Il décrit une transition pour une réduction de 85 % de la production et de la consommation de HFC d’ici le milieu des années 30 et un remplacement par des alternatives, un processus conforme aux objectifs de Kigali. L’EPA a saisi cette rare arrivée de nouvelle législation environnementale avec la publication rapide d’une règle proposée, y compris des exceptions pour des articles tels que les inhalateurs, les sprays anti-ours et les extincteurs d’incendie pour l’aviation qui étaient politiquement ou techniquement sensibles. Il explore également les étapes connexes, y compris des plans pour une transition accélérée si des progrès technologiques rapides se produisent et des stratégies complémentaires telles que l’inspection des fuites et la récupération des anciens appareils.

En bref, le système a fonctionné dans ce cas, plaçant les États-Unis sur la bonne voie pour relever cette tranche du défi climatique. Plus particulièrement, la loi AIM a obtenu un large soutien bipartite et bicaméral, malgré son calendrier au milieu des bagarres post-électorales. Des membres des deux partis politiques ont revendiqué à juste titre le mérite lors du passage, y compris des sénateurs tels que le républicain de Louisiane John Kennedy et le démocrate du Delaware Tom Carper.

Cette harmonie bipartite ne montre aucun signe de traduction en un modèle global pour les autres gaz à effet de serre dans le 117e Congrès. Mais trois facteurs clés ont propulsé ce paquet législatif, offrant potentiellement des leçons pour d’autres options de politique climatique, y compris celles visant d’autres polluants climatiques à courte durée de vie.

Premièrement, l’émergence d’alternatives techniquement et économiquement viables aux HFC a rendu une transition rapide à la fois faisable et politiquement attrayante. Cela a également créé d’importantes divisions dans l’industrie. Tout comme certaines entreprises ont mené l’accusation contre l’EPA à l’époque d’Obama, des groupes comme l’Association des fabricants d’appareils ménagers et Boeing ont exprimé de vives inquiétudes au sujet de la législation proposée. Mais ceux-ci ont été contrés par de grandes entités telles que l’Air Conditioning, Heating and Refrigeration Institute, Honeywell et Chemours qui ont adopté une transition rapide. Des groupes plus larges tels que la Chambre de commerce des États-Unis se sont également joints à nous. Cette scission a neutralisé la capacité des opposants de l’industrie à dissuader l’élaboration de politiques, contrairement à la capacité de longue date des intérêts unifiés des combustibles fossiles alignés sur une longue chaîne d’approvisionnement, de l’extraction à l’utilisation finale, pour bloquer la politique sur le carbone.

Deuxièmement, les États ont conservé une latitude considérable pour lutter contre les HFC et ont considérablement élargi leurs politiques connexes au cours des trois années précédant l’intervention du Congrès. L’Alliance américaine pour le climat a émergé en 2017, offrant aux États un terrain de ralliement pour contrer le retrait du président Trump de l’Accord de Paris sur le climat. L’Alliance a donné la priorité aux polluants climatiques à courte durée de vie tels que les HFC et le méthane, en mettant en évidence les modèles politiques émergents des États. La Californie a joué un rôle précoce, y compris la législation de 2018 pour réduire les rejets de HFC et le financement des enchères de plafonnement et d’échange de carbone pour accélérer la transition vers des alternatives par les supermarchés et les industries. En fin de compte, neuf États ont adopté une nouvelle législation sur les HFC entre 2018 et 2020 et des propositions étaient en attente dans six autres États lorsque le Congrès a approuvé la loi AIM.

Les politiques de chaque État variaient, suscitant des inquiétudes dans l’industrie quant à la navigation dans une courtepointe en patchwork, et les différences de fédéralisme ont presque sabordé la législation. Le sénateur républicain du Wyoming, John Barrasso, a demandé la préemption fédérale des politiques de l’État, tandis que de nombreux démocrates ont défendu un rôle permanent de l’État. Les divisions ont finalement été comblées grâce à un exercice d’équilibriste qui restreint initialement les États mais permet une implication à plus long terme. Cet accord présente de forts parallèles avec la manière dont les préoccupations de fédéralisme ont été gérées en 2016 lorsque le Congrès a adopté le Lautenberg Chemical Safety for the 21st Century Act, l’une des rares lois fédérales importantes sur l’environnement adoptées au cours des trois dernières décennies. Dans les deux cas, l’adoption substantielle de politiques par les États a fourni des modèles d’émulation fédérale tout en poussant le Congrès à agir.

Troisièmement, la poussée de l’État du gouvernement fédéral a été complétée par une attraction internationale alors que la mise en œuvre de Kigali s’ensuivait et que certains pays accéléraient davantage leurs transitions. Kigali a soulevé le spectre d’une utilisation mondiale toujours en baisse de HFC parallèlement à un déclin constant des futures options d’exportation américaines pour les produits chargés de HFC. Le Canada a lancé des plans de transition fédéraux un an avant sa ratification de Kigali en 2017. Il s’est engagé à réduire la consommation de HFC de dix pour cent en 2019 et à poursuivre des réductions plus importantes d’ici 2024 et 2029, tout en s’orientant vers une interdiction de tout commerce lié aux HFC avec des pays qui n’avaient pas ratifié d’ici 2033. L’Europe a agi encore plus agressivement, y compris des pays comme Le Danemark, la Norvège et l’Espagne qui ont adopté des taxes supplémentaires sur les HFC pour accélérer davantage la transition. Plus de 26 000 supermarchés de l’UE avaient adopté des réfrigérants à faible impact d’ici 2020, contre seulement 600 aux États-Unis.

L’industrie américaine voudrait-elle de plus en plus faire cavalier seul en matière d’utilisation et de politique des HFC ? Ni la Chine ni l’Inde n’ont encore ratifié Kigali, suggérant la possibilité d’un accès continu au marché pour les exportations américaines. Mais le Congrès a conclu que la tendance mondiale était évidente et a choisi de ne pas risquer de perdre un accès clé au marché. Les partisans législatifs des deux parties ont souligné les gains attendus en matière de commerce et d’emploi grâce à l’adoption de la loi AIM. Reste à venir la question de l’adoption formelle de Kigali et de savoir si le Sénat peut aller au-delà de l’engagement statutaire dans la ratification des accords internationaux. Malgré leur nouvelle législation, les États-Unis pourraient finalement perdre l’accès au marché international sans un vote des deux tiers sur les traités. Ce ne serait pas la première fois que le pays perdrait une avance rapide dans le développement de technologies respectueuses du climat, telles que l’énergie solaire.[2]

La loi AIM rejoint la législation de 2016 sur la sécurité chimique en fournissant des exemples contemporains sur la façon dont le Congrès peut s’attaquer aux problèmes environnementaux avec un soutien raisonnablement large parmi les partis, les régions et les chambres.[3] Les preuves des premiers mois du Congrès actuel suggèrent cependant que la loi AIM reste une anomalie plutôt qu’un modèle. Les efforts de l’ère Biden pour recadrer les principaux investissements climatiques alors que les infrastructures sont confrontées à de profondes divisions partisanes. Il n’y a aucune garantie que de minces majorités démocrates puissent s’unir pour adopter une législation audacieuse associant de lourdes dépenses vertes à des normes d’électricité propre ou à d’autres dispositions réglementaires, et encore moins à recueillir des votes républicains.

Le débat sur d’autres polluants climatiques à courte durée de vie reste très partisan et divise, malgré les avantages politiques potentiels en termes d’impacts climatiques importants à court terme. Les options d’atténuation rentables abondent pour réduire les émissions de méthane provenant de la production de pétrole et de gaz, couramment appelées « fruit à portée de main » de la politique climatique. Mais même les efforts visant à utiliser le Congressional Review Act pour rétablir des normes de méthane relativement modestes pour les nouveaux puits n’ont obtenu que trois votes républicains au Sénat et se sont appuyés exclusivement sur les démocrates lors des premiers tests du comité de la Chambre.

Dans le même temps, le paysage politique du méthane a changé d’une manière impensable il y a quelques années à peine. La technologie pour mesurer les rejets a régulièrement progressé, démontrant avec une précision croissante que les performances de l’industrie sur le méthane varient considérablement. À son tour, l’industrie est de plus en plus divisée sur la question de savoir si la réduction des émissions doit être considérée comme une priorité ou une gêne à reporter le plus longtemps possible. Un ensemble restreint mais croissant d’États de production, notamment le Colorado et le Nouveau-Mexique, ont accéléré une transition politique d’un accommodement historique de l’industrie vers un accent global sur les résultats de performance.

Le Canada a également pris l’initiative nord-américaine sur ce polluant climatique à courte durée de vie, en élaborant un ensemble de normes réglementaires fédérales tout en investissant massivement dans le déploiement de nouvelles technologies et l’assainissement de milliers de sites de puits orphelins dispersés dans son vaste paysage. L’Union européenne affirme de plus en plus qu’elle établira des normes strictes en matière de méthane pour les futures importations de gaz naturel, au moment même où les producteurs du golfe du Mexique recherchent des marchés élargis pour le gaz naturel liquéfié afin de concurrencer la Russie. Des projets de loi complets sur l’atténuation du méthane sont introduits dans le 117e Congrès, après des années à soumettre la question aux agences exécutives. À bien des égards, la politique américaine du méthane évolue, bien qu’à un rythme considérablement plus lent que celui des HFC.

Alors que les États-Unis se joignent à d’autres pays pour préparer un sommet mondial très important sur le climat en novembre à Glasgow, son expérience HFC peut être célébrée comme un rare triomphe. Comme l’a déclaré le sénateur démocrate d’Hawaï Brian Schatz immédiatement après l’adoption de la loi AIM : « Cet accord prouve ce que nous savons être vrai : l’action climatique est bonne pour les entreprises et l’innovation. Nous avons encore beaucoup de travail à faire, mais j’espère que cela ouvre la voie aux politiques plus larges et plus audacieuses dont nous aurons besoin pour faire face à cette crise planétaire. »


Je remercie Kristin Prestel pour son aide à la recherche.

[1] David Victor, Durwood Zaelke et Veerabhadran Ramanathan, « La suie et les polluants à courte durée de vie offrent une opportunité politique » Nature Changement Climatique 5 (2015) : 796-798.

[2] Grégory F. Nemet, Comment l’énergie solaire est devenue bon marché : un modèle d’innovation à faible émission de carbone (Routledge, 2019).

[3] James M. Curry et Frances E. Lee, Les limites du parti : Congrès et législation dans un monde polarisé (Chicago : University of Chicago Press, 2020).

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